II SAB/Gl 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] do wydania aktu załatwiającego sprawę; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych); 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. S.B. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: "PINB") w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...]r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w S., z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności i dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych Organowi, który wydał decyzję, tj. w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., W skardze strona domaga się stwierdzenia bezczynności w powyższym postępowaniu, rażącego charakteru bezczynności, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto sumy pieniężnej w kwocie 300 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości położonej w S. przy [...], zwróciła się wnioskiem z dnia 17 maja 2019 r. do PINB o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną powyżej ostateczną decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...]r. Wraz z podaniem o wznowienie skarżąca przedłożyła dowód świadczący w jej ocenie o zaistnieniu nowych, istotnych okoliczności i dowodów w sprawie, nieznanych organowi wcześniej. Jednak w odpowiedzi na jej podanie PINB poinformował, że akta postępowania znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wskazał na konieczność oczekiwania na ich zwrot po zakończeniu postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że ze względu na treść tej informacji zostało złożone ponaglenie, w którym zawarto żądanie podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych, gdyż nie było przeszkód do tego, aby PINB wypożyczył akta z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponaglenie to zostało uznane za zasadne przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"). Jednak pomimo tego PINB w dalszym ciągu nie reagował na podanie o wznowienie postępowania. Pełnomocnik skarżącej zaakcentował także, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Według tego przepisu do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Ponadto na poparcie zasadności żądania skargi przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14. W ocenie pełnomocnika skarżącej wymierzenie sumy pieniężnej zrealizuje również założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podanie skarżącej o wznowienie postępowania wpłynęło do organu w dniu 20 maja 2019 r. Natomiast pismem z dnia 30 maja 2019 r. PINB poinformował skarżącą, że w związku z zaskarżeniem decyzji ŚWINB z dnia [...] r. znak [...] orzekającej o uchyleniu w całości decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], znak [...] i w to miejsce orzekającej o odmowie uchylenia decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., nie posiada akt przedmiotowej sprawy i rozpatrzenie wniosku o wznowienie możliwe będzie dopiero po otrzymaniu akt z Sądu. PINB wyjaśnił ponadto, że w dniu 4 lipca 2019 r. wpłynęło ponaglenie ze strony skarżącej. Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. ponaglenie to zostało przesłane do ŚWINB, o czym powiadomiono również skarżącą. W dniu 23 lipca 2019 r. drogą elektroniczną wpłynęło do PINB postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. w którym stwierdzono bezczynność, wskazując jednocześnie, że nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się tym postanowieniem pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. PINB zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt sprawy, o czym poinformował również skarżącą. Akta z NSA wpłynęły do organu w dniu 26 sierpnia 2019 r. W tej samej dacie wpłynęła skarga na bezczynności. Skargę tę PINB przekazał do ŚWINB, co nastąpiło pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 11 września 2019 r ŚWINB odesłał powyższą skargę w celu nadania jej biegu zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...]r. PINB na wniosek skarżącej wznowił postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych na terenie nieruchomości przy ul, [...], o czym zawiadomił strony postępowania, uznając za strony również skarżącą i Gminę P. Ponadto pismem z dnia 23 września 2019 r. PINB zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...] r. wizji lokalnej w terenie. W świetle powyższych wyjaśnień PINB stoi na stanowisku, iż bezczynność nie miała miejsca. Według organu jego działania były niezwłoczne. PINB zaakcentował także, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa swojemu pełnomocnikowi w dniu 31 lipca 2019 r., a pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. PINB wystąpiło do NSA o udostępnienie akt sprawy, o czym poinformował bezpośrednio skarżącą, a co zostało pominięte w skardze na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) do p.p.s.a. wprowadzono pojęcie "przewlekłości postępowania" Celem obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu, ale również prowadzenia przez ten organ postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a., oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)."Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" to niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.. Natomiast "przewlekłość" to zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy Przewlekłość jest przy tym pojęciem znaczeniowo szerszym. W konsekwencji każda bezczynność jest zarazem przewlekłością ale nie każda przewlekłość będzie bezczynnością (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt. IV SAB 361/17). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 20 maja 2019 r. W odpowiedzi na wniosek PINB poinformował jedynie o przeszkodzie w załatwieniu sprawy, wynikającej z faktu, że akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawa podania o wznowienie zostanie rozpatrzona dopiero po zwrocie akt z NSA. W ocenie tutejszego Sądu wskazana przez PINB przeszkoda nie uzasadniała zaniechania dalszych działań w sprawie i tym samym nie wstrzymywała biegu wynikającego z przepisów k.p.a. terminu na załatwienie sprawy (wynoszącego dwa miesiące ze względu na skomplikowany charakter sprawy). PINB powinien był od razu zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udostępnienie akt, nie czekając aż postępowanie przed NSA zostanie zakończone, a akta sprawy zwrócone. Tymczasem dopiero pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r., po ponagleniu skierowanym przez skarżącą do ŚWINB, PINB zwrócił się do NSA o udostępnienie akt sprawy. Skarga na bezczynność wpłynęła do PINB w dniu 26 sierpnia 2019 r. W tej samej dacie do PINB wpłynęły wypożyczone przez NSA akta administracyjne ze sprawy o sygn. akt I OSK 2434/10 dotyczącej skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1001/18. Natomiast postanowienie o wznowieniu postepowania zostało przez PINB wydane w dniu [...]r., a zatem po wniesieniu skargi na bezczynność. Podkreślić jednocześnie należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie powoduje jeszcze ustania stanu bezczynności. Taki skutek może dopiero wywrzeć rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 k.p.a. wydane po przeprowadzeniu, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem z informacji uzyskanych przez tutejszy Sąd w dacie rozpatrywania obecnej skargi na bezczynność, PINB nie zakończył jeszcze wznowionego postępowania. W konsekwencji wobec upływu dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej podania skarżącej skarga w zakresie dotyczącym bezczynności organu okazała się uzasadniona. Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby uznać, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt. I OSK 3625/18, wskazał, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, tj. naruszenie jest oczywiste. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast w realiach obecnej sprawy przekroczenie terminu przez PINB nie było znaczne, ponadto organ zareagował na postanowienie ŚWINB uznające zasadność ponaglenia, zwrócił się do NSA o udostępnienie akt, a potem w stosunkowo krótkim okresie czasu wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. W skardze zostało zawarte żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie 300 zł. Żądanie to nie jest dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wobec użycia w tym przepisie spójnika "lub" (alternatywa zwykła) wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi administracyjnemu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17: uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Kierując się powyższymi względami Sąd uznał za zasadne, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek skarżącej i orzec o przyznaniu od organu na jej rzecz wnioskowanej kwoty 300 zł., jednak równolegle nie znalazł podstaw to tego, aby z urzędu wymierzyć organowi grzywnę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.