III SA/Gl 1466/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. przy udziale – sprawy ze skargi I. K. i J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] , 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ I instancji, organ II instancji, Dyrektor NFZ) utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez "A" s.c. (dalej: strona, skarżąca, spółka) dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 lipca 2014r. do dnia 30 czerwca 2019r. kod postępowania: [...] w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej dla miasta C. . 2. Postępowanie przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia. 2.1. Z przedstawionego przez organy stanu faktycznego wynika, że ww. decyzją organ I instancji oddalił odwołanie spółki dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w ww zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13 marca 2014r. Fundusz na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. kod postępowania: [...] w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej dla miasta C. . W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalnoprawnej 24 złożonych ofert; 23 oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej, 1 oferta została odrzucona. Natomiast w części niejawnej Komisja Konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za świadczenia opieki zdrowotnej. W dniu [...] r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 12 ofert. Oferta spółki nie została wybrana. Wybór oferty do zawarcia umowy został dokonany w oparciu o pozycję zajmowaną przez oferty w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert z pozycji 1-12. Ostatnia wybrana oferta uzyskała 70 pkt. rankingowych. Natomiast oferta skarżącej z łączną ocenę 63,846 pkt, w tym 50 pkt. za kryteria niecenowe, zajęła 17 pozycję w rankingu końcowym. Każda z ofert oceniana była według tych samych kryteriów określonych w Zarządzeniu, a szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 - 5 oraz wagę skalującą poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1. W rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej kryteria te określa tabela nr 14 Zarządzenia. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Dyrektor NFZ argumentował, że w toku prowadzonego postępowania Komisja Konkursowa, zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, dokonała porównania ofert przy pomocy systemu informatycznego wspomagającego postępowanie konkursowe. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferentów odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Dalej organ podkreślił, że kierując się treścią art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach Komisja Konkursowa w części niejawnej konkursu przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za świadczenia opieki zdrowotnej. W odniesieniu do uwag dotyczących przebiegu negocjacji i niemożności zmiany ceny w drugiej turze negocjacji, wskazał, iż strona w protokole z negocjacji z dnia [...]r . oświadczyła, że cena punktu rozliczeniowego podana podczas spotkania, jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Natomiast w protokole końcowym z negocjacji z dnia [...] r. skarżąca podpisując protokół potwierdziła klauzulę, iż zawiera on ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny oraz, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W konsekwencji podpisując protokół końcowy z negocjacji spółka poświadczyła jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej stosowanie. Dyrektor NFZ podkreślił, że strona miała możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Skarżąca mogła także, zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach, złożyć do Komisji umotywowany protest. Jednak spółka nie zdecydowała się na wybór żadnej z tych możliwości, podpisując protokół końcowy z negocjacji. Organ ten wskazał, że wybór strategii negocjacyjnej należał do strony, a możliwość negocjacji ceny wynikała wprost z przepisu rangi ustawowej. Organ I instancji stwierdził, że podnoszony przez stronę fakt prowadzenia od 11 lat firmy i braku uwag ze strony NFZ co do współpracy nie zostały uwzględnione, ponieważ Komisja Konkursowa była związana bezwzględnie obowiązującymi przepisami i nie mogła stosować innych kryteriów wyboru ofert do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Wniosek o skorygowanie oferty i ponowne rozpatrzenie po zakończeniu procedury konkursowej był nie do zaakceptowania, gdyż nie zezwalają na to obowiązujące przepisy Dyrektor NFZ wyjaśnił, że skarżąca miała prawo wglądu do ofert z wyjątkiem tych dokumentów, które zostały przez oferentów zastrzeżone. W odniesieniu do braku w ofertach decyzji sanepidu i umów z firmami utylizacyjnymi na codzienny odbiór materiałów niebezpiecznych, to nie był to wymóg konieczny. Reasumując Dyrektor NFZ stwierdził, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej. Wobec powyższego, organ ten, przy braku podstaw do uwzględnienia odwołania, ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego w związku z koniecznością zapewnienia świadczeń w obszarze zabezpieczenia i zawarcia umowy w tym względzie, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. 2.2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że w decyzji I instancji brak jest ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...] r. jej oferta została umieszczona na pozycji 13 z łączną liczba punktów 60 i została zakwalifikowana do negocjacji. Zaprzeczyła, że w dniu [...]r. oświadczyła, że cena punktu rozliczeniowego podana podczas spotkania w tym dniu jest niezmienna, jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie podczas dalszych negocjacji. Spółka podniosła, że w toku negocjacji przeprowadzonych w dniu [...] r. przewodniczący Komisji zaproponował jej obniżenie ceny o 10 % informując jednocześnie, że w przypadku niespełnienia tej sugestii oferta moja zostanie odrzucona. W odpowiedzi strona zaproponowała od razu obniżenie ceny o 1 zł prosząc o możliwość przekalkulowania propozycji obniżenia ceny o 10% i sugerując, że ostateczną odpowiedź w tej sprawie poda w drugim dniu negocjacji. Skarżąca podkreśliła, że nakazano jej podpisanie protokołu z negocjacji z dnia [... ]r. pod rygorem odrzucenia oferty. Ten podpisany protokół zabrała Komisja, wręczając stronie jedynie jego druk z odręcznym napisem "WZÓR" bez podpisów. Dalej skarżąca podniosła, że wspomniana w piśmie klauzula o niezmienności podanej ceny (umieszczona w uwagach) na jej egzemplarzu protokołu była przekreślona z dopiskiem WZÓR. Komisja nie informowała spółki o tym, że jej propozycja zgłoszenia ostatecznej ceny po przeprowadzeniu kalkulacji jest niemożliwa. W konsekwencji w dobrej wierze skarżąca uznała, że w drugim dniu negocjacji będzie mogła podać ostateczną cenę swojej oferty. Jednak na ponownym spotkaniu negocjacyjnym, które odbyło się w dniu [...] r., nie pozwolono już spółce na dokonanie korekty ceny oferty do kwoty [...] zł, jak było ustalone w pierwszym spotkaniu. Podstawiono jej jedynie do podpisu protokół końcowy z negocjacji z pierwotnymi danymi i przepisaną z oferty ceną obniżoną do [...] zł a nie do [...] zł, zastrzegając, że jego niepodpisanie spowoduje odrzucenie oferty. Reasumując, spółka podniosła, że podpisała protokół pod przymusem. Nie zgadzając się z tym faktem wniosła natychmiastowy protest od decyzji Komisji. W odpowiedzi Dyrektor NFZ poinformował, że protest został odrzucony z powodu podpisania pierwszego protokołu z klauzulą ostatecznej ceny. Takie postępowanie, w ocenie strony, było sprzeczne z pismem Funduszu zapraszającym spółkę do negocjacji w dniach [...] . w sprawie ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżąca podkreśliła, że pismo Funduszu z dnia [...] r. w ogóle pomija fakt złożonego przez nią protestu, a zatem braku zgody na brzmienie protokołu z [...] r. ( wiersz 13 i 14 strony 9 pisma). Skarżąca dodała także, że w dniu [...] r. Komisja Konkursowa nie wspomniała ani słowem o protokole rozbieżności w przypadku nie podpisania protokołu, co strona zasygnalizowała już w uwagach po częściowym zapoznaniu się z aktami sprawy. W/w fakty, w ocenie spółki, stanowiły istotne naruszenie warunków konkursowych tj. § 1 pkt 5 Zarządzenia, który stanowi, że ceny świadczeń opieki zdrowotnej, ocenianej poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie, lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ. Strona podniosła, że argument o 11-letnim prowadzeniu zakładu jest istotny w kontekście kryterium ciągłości świadczeń. Wskazała także, że oferent "B" sp. z o.o. w K. w Księdze Rejestrowej nr [...] miał wpisane miejsce wykonywania świadczeń w C. , [...] . Natomiast Zarządzenie wyraźnie stwierdza, że certyfikacja świadczeń obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń). Firma ta nie posiadała zatem certyfikatu, obejmującego punkt świadczeń w C. przy [...] , a otrzymała dodatkowe punkty za jakość. Skarżąca podniosła także, że zapoznając się z dokumentacją nie miała możności rzetelnej oceny albowiem część ofert została utajniona w całości (poza nazwą i adresem firmy), co stanowiło poważne naruszenie prawa strony. 2.3. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, przywołując art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Dyrektor NFZ podkreślił, że co do zasady zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W tym celu Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję, której tryb pracy określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu (art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej konkursu ofert Komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei w myśl art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w części niejawnej konkursu ofert Komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Dalej organ ten argumentował, że przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określa Prezes Funduszu (art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W myśl art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 ustawy o świadczeniach). Dyrektor NFZ podkreślił, że wyłonienie świadczeniodawcy w postępowaniu konkursowym ma przede wszystkim na celu realizację zadania ustawowego, tj. zapewnienie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na danym obszarze. Wskazał także, że postępowanie mające na celu wyłonienie świadczeniodawców do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej ma charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012r., sygn. akt. VI SA/Wa 1762/11, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 1054/11, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt II GSK 2056/11). Dalej organ odwoławczy argumentował, że obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Analizując ponownie materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę, Dyrektor NFZ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do uwag dotyczących przebiegu negocjacji i niemożności zmiany ceny w drugiej turze negocjacji, organ odwoławczy wskazał, iż wybór świadczeniodawców, z którymi będą prowadzone negocjacje, nie może odbywać się dowolnie, lecz następuje z poszanowaniem zasady równości świadczeniodawców. Oznacza to, że nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami, lecz kwalifikacja do zaproszenia na negocjacje odbywa się na podstawie liczby punktów uzyskanych przez ofertę danego świadczeniodawcy. Wnioskodawca został zaproszony na negocjacje w celu ustalenia ostatecznego stanowiska stron co do ceny i liczby świadczeń. Przedstawiona przez Fundusz propozycja stanowiła punkt wyjściowy do uzgodnienia zbieżnych stanowisk w procesie negocjacji, które miały na celu osiągniecie kompromisu umożliwiającego oferentowi realizację świadczeń. Dokonano analizy oferowanej ceny i liczby świadczeń w kontekście potencjału strony i wymagań jakościowych. Komisja wzięła pod uwagę strukturę i zasoby skarżącej w kontekście zdolności do wykonywania oferowanej liczby świadczeń. W protokole z negocjacji z dnia [...] r. strona oświadczyła, że cena punktu rozliczeniowego podana podczas spotkania, jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji; protokół ten został podpisany przez spółkę. W konsekwencji organ nie dał wiary twierdzeniom strony, iż na drugim spotkaniu negocjacyjnym miała ona wskazać ostateczną cenę. Zdaniem Dyrektora NFZ strony nie ustaliły ceny na poziomie [...] zł, albowiem cena - jak to wynika z podpisanych przez spółkę protokołów z negocjacji - została ustalona na poziomie [...] zł. Natomiast skarżąca podpisując protokół końcowy z negocjacji poświadczyła jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraziła tym samym zgodę na jej stosowanie. Organ II instancji wskazał, że strona miała możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Podkreślił, że wybór strategii negocjacyjnej należał do strony. Oferent w czasie negocjacji miał prawo przedstawić Komisji Konkursowej inną cenę niż określoną w złożonej ofercie. Decyzja o zmianie ceny, a tym samym wartości realizowanych świadczeń należała wyłącznie do oferenta z uwagi na fakt, iż wynikała ona z analizy kosztowej udzielanych świadczeń. Organ II instancji zaprzeczył twierdzeniom spółki jakoby w toku postępowania konkursowego doszło do przecieku danych cenowych. Organ wskazał, że w załączniku nr 1 (tabela nr 14) do Zarządzenia, zawarta była informacja dotycząca maksymalnej liczby punktów, jaką można uzyskać w kategorii cena. Tabela ta zawierała również informację, że w załączniku nr 2 do Zarządzenia podany jest wzór, według którego można obliczyć cenę minimalną, za którą można było otrzymać maksymalną liczbę punktów w tej kategorii - 20,000 punktów. Dyrektor NFZ wskazał, że długoletnie udzielanie świadczeń w ramach kontraktu z NFZ nie mogło mieć wpływu na fakt wybrania bądź niewybrania oferty, bowiem nie znajduje on odzwierciedlenia w przepisach dotyczących kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które stanowią podstawę prawną pracy Komisji Konkursowej. Organ wskazał, że ten element wzięto pod uwagę wprowadzając kryterium ciągłości, za którego oferta strona otrzymała dodatkowe 5,000 punktów, czyli maksymalną liczbę punktów możliwą do uzyskania w tym kryterium. Dyrektor NFZ zwrócił również uwagę, że podmioty lecznicze realizujące umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej do dnia [...] r. na obszarze postępowania konkursowego uzyskały w ocenie oferty 5,000 pkt za kryterium ciągłości. Punktów tych nie otrzymali oferenci, którzy nie realizowali w dniu złożenia oferty takiej umowy. Zachowanie ciągłości udzielania świadczeń było jednym z kilku warunków dodatkowo ocenianych, nie miało jednak decydującego znaczenia w ocenie ofert. Odnosząc się do miejsca realizacji świadczeń przez "B" Sp. z o.o., organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. oferent ten poinformował Komisję Konkursową o zmianie adresu komórki organizacyjnej o kodzie resortowym część VII - 042 zarejestrowanej pod nazwą "C" . Zmiana miejsca realizacji świadczeń dotyczyła [...] w C. na miejsce realizacji świadczeń przy [...]w C. . Zmiana ta została wprowadzona do księgi rejestrowej w dniu [...] r. Oferent przedłożył także umowę najmu z dnia [...] r. lokalu użytkowego położonego przy [... ]w C. oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] r. stwierdzającą spełnianie przez pomieszczenia i urządzenia zlokalizowane we wskazanym lokalu warunki określone Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Odnosząc się do kwestii kontroli, Dyrektor NFZ wyjaśnił, że Komisja Konkursowa przeprowadziła kontrole u tych oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ w zakresie, na który zostały złożone oferty w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Ustosunkowując się do zarzutu braku w ofertach decyzji Sanepidu i umów z firmami utylizacyjnymi na codzienny odbiór materiałów niebezpiecznych, organ podniósł, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na oferentów obowiązku załączenia tych dokumentów do oferty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że każdy z oferentów złożył w swojej ofercie oświadczenie zapewniające przejęcie pod swoją opiekę i zapewnienie świadczeń pacjentom zakładów, które nie zostały wybrane w toku postępowania konkursowego. Działanie takie miało na celu zapewnienie opieki tym pacjentom, którzy byli dotychczas pod opieką niewybranych podmiotów. W odniesieniu do zarzutu utajnienia części ofert, organ II instancji wskazał, że ustawą nowelizującą z dnia 11 października 2013r. (Dz. U. z 2013r., poz. 1290) zmieniono m. in. art. 135 ustawy o świadczeniach. Na podstawie art. 135 ust. 2 pkt 2 NFZ realizuje zasadę jawności ofert składanych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. W konsekwencji tej regulacji Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013r. zmieniającym zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] . w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dodano § 10a, zgodnie z którym oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Zastrzeżenie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej, może nastąpić w szczególności poprzez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 7 do wyżej wymienionego Zarządzenia. Zastrzeżenie dotyczące wyłączenia jawności oferty winno wskazywać, w sposób nie budzący wątpliwości, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, które to pojęcie jest szersze niż tajemnica przedsiębiorstwa (o którym mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i obejmuje obszary wykraczające poza charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny czy nawet informacje posiadające wartość gospodarczą. Niedopuszczalne jest zastrzeżenie całej oferty. Oświadczenie o zastrzeżeniu całej oferty jest nieskuteczne. Przedstawione do wglądu strony oferty zawierały dokumenty "Oświadczenie Oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy", ze wskazaniem na informacje podlegające zastrzeżeniu poprzez wyłączenie jawności. Mając na uwadze zapisy ustawy oraz złożenie przez oferentów w/w oświadczeń, Dyrektor NFZ udostępnił spółce całość dokumentacji z wyjątkiem informacji zastrzeżonych. Dalej organ II instancji podkreślił, że nie odmówiono skarżącej przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Udostępnione zostały wszystkie dokumenty i materiały, które zgodnie z przepisami szczególnymi podlegają udostępnieniu. Odnosząc się do zarzutu dot. przedłożonych przez następujących oferentów certyfikatów ISO: "D" Sp. z o.o., "E" S.A., "B" - Sp. z o.o., Dyrektor NFZ wskazał, że w załącznikach do przedłożonych przez wskazanych oferentów certyfikatów ISO widnieją miejsca realizacji świadczeń tychże podmiotów. Organ odwoławczy za chybiony uznał także zarzut wybrania w konkursie "firm, które pod podanymi adresami w ogóle nie występują". Na poparcie tego stanowiska podkreślił, że w dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny miejsc realizacji świadczeń u następujących świadczeniodawców, które w żaden sposób nie potwierdziły zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie z dnia [...] r.: - "D" - "E" SA. - "B" - Sp. z o.o. [... ], C. Dyrektor NFZ wskazał, że świadczeniodawca złożył wniosek o zmianę miejsca realizacji świadczeń z [...] na [... ]wraz z całą dokumentacją i wyjaśnieniem dotyczącym przyczyn zmiany miejsca realizacji świadczeń oraz czasu trwania procedury dokonania zmian. Z uwagi na tę kwestię organ oddalił wniosek dowodowy o dokonanie oględzin miejsca realizacji świadczeń przy [...] w C. . Ponadto Dyrektor NFZ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające unieważnienie postępowania konkursowego, o których mowa w art. 150 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Reasumując organ II instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Tymczasem obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek środków odwoławczych, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, jest wyłącznie weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa. A do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002r., sygn. akt IV SA 1132/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt VI SA/Wa 1754/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 1813/11). Posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3. W skardze strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora NFZ wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału. Podniosła, że na etapie negocjacji została wprowadzona w błąd, gdyż nie mogła już zmienić ceny w trakcie drugich negocjacji. Skarżąca wskazała na wybiórcze stosowania kryteriów konkursowych. Zdaniem strony, utajniony przez niektórych oferentów zakres informacji zawartych w ofertach przekraczał dozwolony zakres tajemnicy przedsiębiorcy, a brak pełnej jawności ofert umożliwił ich korygowanie w trakcie postępowania konkursowego, jak i po jego zakończeniu. Skarżąca zakwestionowała także nieuwzględnienie jej wniosku dowodowego w sprawie przeprowadzenia oględzin lokalu zgłoszonego w ofercie "B" Sp. z o.o., w C. , [...] . Spółka podniosła także brak certyfikatów ISO na miejsca udzielania świadczeń w C. , na nieuzasadnione przyznanie punktów za ciągłość oraz na brak w ofertach decyzji Sanepidu o odbiorach punktów świadczeń usług oraz umów z firmami utylizacyjnymi o odbiór odpadów niebezpiecznych. Strona wskazała również, że wbrew zawartemu w uzasadnieniu decyzji Dyrektora NFZ twierdzeniu, jakoby nie złożyła protestu, protest taki złożyła, ale nie został on uwzględniony. Nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie poniosła uszczerbku, a także zwróciła uwagę na to, że od 11 lat prowadzi działalność, która nigdy nie była negatywnie oceniana. 3.2. W odpowiedzi na podniesione w skardze zarzuty, Dyrektor NFZ, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Dyrektor NFZ wskazał, odnosząc się do kwestii zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, że skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia protestu, że stwierdzenie to jest oczywistą omyłką organu, która pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania ani na wynik sprawy. Podkreślił, że w dniu [... ]r. strona złożyła protest datowany na dzień [...] r., na który otrzymała odpowiedź Dyrektora NFZ. Okoliczność błędnego wskazania w decyzji, że skarżąca takiego protestu nie złożyła mogłaby mieć ewentualnie znaczenie dla sprawy wyłącznie w sytuacji, gdyby protest pozostał bez rozpatrzenia, a zawarte w nim argumenty zostały pominięte w postępowaniu. Reasumując Dyrektor NFZ stwierdził, że skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego nie doznała uszczerbku w interesie prawnym, spowodowanego naruszeniem przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. 3.3. W piśmie procesowym skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła Komisji Konkursowej NFZ naruszenie art. 134 ust. 1 i art. 146 pkt 6, art. 148 ustawy o świadczeniach. Wskazała również, że z uwagi na utajnienie akt została naruszona zasada jawności. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Za uwzględnieniem skargi przemawiają również argumenty w niej nie podniesione. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). 4.2. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4.3. W pierwszej kolejności podnieść należy, że trafny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału. Przede wszystkim wskazać należy, że przedstawiony przez Dyrektora NFZ stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia odwołania i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, co zresztą przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę s. 14, a pełnomocnik organu potwierdził na rozprawie w dniu 24 lutego 2014r. (por. protokół z rozprawy). W tym kontekście przypomnieć należy, że art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. "Dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (wyr. NSA z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II FSK 521/07, LEX nr 475569, Cz. Martysz, Komentarz do art. 77 k.p.a., nr 83482). W konsekwencji ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora NFZ z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. 4.4. Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora NFZ, że błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w decyzji stanowi oczywistą omyłkę. "Błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu administracji publicznej, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne, niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Natomiast inne oczywiste omyłki, to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Oczywistość błędu powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku " (wyrok NSA z dnia 21 września 2012r., II OSK 940/11, LEX nr 1252239). W powołanym pojęciu "oczywistej omyłki" nie mieści się zatem mylne ustalenia faktyczne organu administracji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398). Przypomnieć także należy, że Dyrektor NFZ rozpoznając odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wydaje decyzję administracyjną, która stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., korzystający z domniemania prawdziwości. Również z punktu widzenia praworządności nie do zaakceptowania jest teza, że stan faktyczny zawiera "oczywiste omyłki", które jednak nie mają znaczenia dla sprawy. Z treści art. 6 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i zasady zaufania do organu Art. 8 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W świetle regulacji art. 153 ustawy o świadczeniach protest należy do tych środków odwoławczych, które składa się w toku postępowania i jest skierowany do Komisji, czyli organu prowadzącego postępowanie. W przypadku złożenia protestu postępowanie, co do zasady, ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny. Komisja rozstrzyga protest, uwzględniając go lub nie uwzględniając. Uwzględnienie protestu skutkuje powtórzeniem czynności. Nie ulega wątpliwości, że "oczywista omyłka" w ustalaniu stanu faktycznego popełniona przez organ Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczy okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej postępowanie. Okoliczności prowadzonych negocjacji są bowiem między stronami sporne. A organ w swoich rozstrzygnięciach zarzucił spółki min., że nie wniosła protestu. 4.5. Powyższe uwagi odnieść także należy do ustaleń faktycznych dotyczących certyfikatu ISO wydanego dla "D" sp. z o.o., stanowiących podstawę przyznania punktów za jakość. W tym zakresie Dyrektor NFZ reprezentuje sprzeczne stanowisko. Na stronie 9 decyzji wydanej przez ten organ w I instancji stwierdził, w odniesieniu do zarzutu braku certyfikatu "D" sp. z o.o., że "w certyfikacie brak jest Oddziału w C. . Oferent nie powinien za jakość otrzymać punktów". Natomiast na stronie 15 decyzji wydanej w II instancji uznał, że odnośnie "D" sp. z o.o. błędnie wskazał, że oferent ten nie posiada w załączniku certyfikatu ISO Oddziału w C. , a ponowna analiza wykazała, że załącznik ten istnieje. Jak wskazano w pkt 4.3 wyroku, obowiązkiem organu Narodowego Funduszu Zdrowia jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa procesowego. Tylko bowiem tak poczynione ustalenia faktyczne stanowić mogą podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego i w konsekwencji mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Dyrektor NFZ tym obowiązkom nie sprostał. 4.6. W kontekście powyższego podnieść należy, że z brzmienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie można wyprowadzać tezy, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. W treści art. 154 ustawy o świadczeniach nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt II GSK 254/12, CBOSA). W konsekwencji za utrwalone w orzecznictwie NSA przyjąć należy stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zdanie 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 1163/12, wyroki z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12, CBOSA, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2042/12 LEX nr 149051). Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014r. (sygn. akt II GSK 576/13, CBOSA), że z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. 4.7. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji. Z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych. Naczelną zasadą obowiązującą w toku postępowania zmierzającego do wyłonienia świadczeniodawcy jest zapewnienie równego traktowania wszystkich stających do konkursu lub rokowań świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób nienaruszający reguł uczciwej konkurencji. Obowiązek równego traktowania świadczeniodawców oraz gwarantowanie uczciwej konkurencji muszą być uwzględniane na każdym etapie postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poczynając od ogłoszenia o postępowaniu przez opis przedmiotu zamówienia, składanie ofert aż po ich ocenę. Powołane zasady wyrażają wartości, które prawodawca uznał za szczególnie doniosłe, a które winny być respektowane przy stosowaniu pozostałych norm prawnych. Niektórym z zasad prawnych prawodawca nadał rangę zasady konstytucyjnej min. zasadzie równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Wynikający zatem z art. 134 ustawy o świadczeniach obowiązek równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest przeniesieniem na grunt normatywny ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, adresowanej m.in. do organów stanowiących i stosujących prawo, normy konstytucyjnej sformułowanej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Ustanowiona tym przepisem Konstytucji RP zasada równości wobec prawa odnosi się tak do podmiotów będących osobami fizycznymi jak też do osób prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000, sygn. K 23/99; OTK ZU 2000, Nr 4, poz. 89, a także wyrok z dnia 24 kwietnia 2002r, sygn. P5/01, OTK ZU nr 3/2002, poz. 28), obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa, także w dziedzinie gospodarczej (wyrok TK z dnia 23 października 2001, sygn. K 22/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 215) i oznacza najogólniej rzecz ujmując, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo tzn. według jednakowej miary – bez zróżnicowań. 4.8. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Skarżąca podniosła, że na etapie negocjacji została wprowadzona w błąd, gdyż nie mogła już zmienić ceny w trakcie drugich negocjacji. Sąd podziela to twierdzenie. Wskazać bowiem należy, że art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi, że komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. W tym kontekście wskazać należy, że pismo Funduszu z dnia 22 maja 2014r. skierowane do strony stanowiło zaproszenie do negocjacji w sprawie ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Pismo to zawierało jednocześnie informacje, że negocjacje odbędą się dnia [...]r. o godz. 8.30 i dnia [...] . o godz. 10.30. Sąd podziela pogląd skarżącej, że z pisma tego jednoznacznie wynika, że zarówno negocjacje prowadzone w dniu [...]r. i jak i w dniu [...] r. dotyczyć będą ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W sprzeczności z treścią zawartą w tym piśmie pozostają natomiast zastrzeżenia zawarte w uwagach do protokołu negocjacji z dnia [...] r., że cena oferenta jest ceną ostateczną i nie ulegnie ona zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 marca 2014r., że przeprowadzenie negocjacji z oferentami na zasadach określonych w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach jest w istocie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Natomiast z postanowień art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach wprost wynika, że przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia jest jedną z przesłanek wyboru oferty (sygn. akt II GSK 2042/12, LEX nr 149051). W tym kontekście stwierdzić należy, że strona została pozbawiona przedstawienia w toku drugich negocjacji przeprowadzonych w dniu [...] r. nowej propozycji ceny. Podniesione wyżej uchybienia popełnione przez organ dotyczące przebiegu prowadzonych negocjacji a w szczególności ograniczenia ich zakresu (wyłączenie ustalenia ceny w trakcie drugich negocjacji), sprzeczne są z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 ustawy o świadczeniach. 4.9. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezes NFZ określił min. kryteria oceny ofert min. § 1 ust. pkt 1) c) jakości udzielanych świadczeń W tym kontekście wskazać należy, że w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezes NFZ określił min. kryteria oceny ofert min. § 1 ust. pkt 1) c) jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - ocenianej w szczególności poprzez zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m.in. certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast § 1 Zarządzenia ust. 2 pkt 2 i 3 stanowi, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie i jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy. Zdaniem Sądu kryterium jakości oceniane poprzez wskazany certyfikat nie zostało w przypadku oferenta "B" sp. z o.o. w K. , jak trafnie podnosi strona, spełnione. Oferent ten w ofercie wskazał miejsce realizacji świadczeń [...] . Certyfikat odnosi się natomiast do [...] . A zatem przedłożony certyfikat nie dotyczy miejsca świadczeń. W tej sytuacji przyznanie punktów za certyfikat narusza zasady prowadzenia przez Fundusz postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone w art. 134 i 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Istotne w sprawie jest, że wbrew twierdzeniom Dyrektora NFZ, strona nie zmieniła wskazanego w ofercie miejsca realizacji w świadczeń w toku postepowania konkursowego. Dopiero pismem z dnia 11 sierpnia 2014r. (k-1869 akt administracyjnych), a więc już po rozstrzygnięciu konkursu, które miało miejsce w dniu 6 czerwca 2014r., oferent "B" złożył wniosek o zmianę miejsca realizacji świadczeń w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej w zakresie świadczeń w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej. Z pisma tego wynika, że wniosek o zmianę miejsca realizacji świadczeń złożył w odpowiedzi na pismo Dyrektora NFZ z dnia [...] r. A zatem oferent zmienił lokalizację świadczonych usług a wpisane miejsce wykonywania świadczeń w C. z [...] na 34 już po rozstrzygnięciu konkursu i po wydaniu decyzji w I instancji przez Dyrektora NFZ. Potwierdza to treść decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wskazano jako miejsce realizacji świadczeń przez spółkę "B" adres [...] , natomiast uzasadnieniem dla przyznania punktów za jakość – certyfikat – jest twierdzenie: "B" z o.o. w Księdze Rejestrowej nr [...] ma wpisane miejsce w C. , al. [...] " (s. 10 decyzji). Natomiast w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że pismem z dnia [...]. oferent poinformował konkursową o zmianie miejsca komórki organizacyjnej oraz przedłożył także umowę najmu z dnia [...] r. lokalu użytkowego położonego przy [... ]w C. oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]r . stwierdzającą spełnianie przez pomieszczenia i urządzenia zlokalizowane we wskazanym lokalu warunki określone Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (s. 13 decyzji). Przypomnieć jednak należy, że dokumenty te zostały złożone już po rozstrzygnięciu konkursu, jako załączniki do pisma z dnia 11 sierpnia 2014r. Skarżąca wskazała, że [...] Oddział NFZ pismem z dnia [...] r. Nr [...]r poinformował pacjentów o Wykazie podmiotów, które świadczą usługi medyczne w ramach opieki długoterminowej (poz. 10 załącznika) wskazując adres [...] . Sąd z urzędu stwierdza, że wykaz ten sporządzony na dzień 31 lipca 2014r. dostępny jest stronie internetowej [...] Pod poz. 1990 wskazano świadczeniodawcę spółkę "B" oraz miejsce realizacji świadczeń: C. , [...] . Potwierdza on fakt, że świadczenia nie są realizowane przez "B" pod adresem [...] . W kontekście powyższego nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w protokole dokonanych w dniu oględzin [...] r. miejsca realizacji świadczeń w przypadku spółki "B" stwierdzono min. "pomieszczenie zamknięte, (...) brak informacji o godz. udzielania świadczeń, brak telefonu i harmonogramu". W przypadku tego oferenta w przeciwieństwie do pozostałych nie stwierdzono zgodności miejsca udzielania świadczeń z ogólnymi warunkami umów par. [...] . Jednocześnie organ odmówił dokonana oględzin wskazanego w ofercie przez "B" miejsca udzielania świadczeń przy [...] uznając to, w ocenie Sądu błędnie, za bezprzedmiotowe. W kontekście powołanych okoliczności sprawy nie można przyjąć, że pismo oferenta "B" z dnia [...] r. wyjaśniające, na wniosek Komisji Konkursowej, zmianę adresu jednostki organizacyjnej stanowiło wniosek o zmianę miejsca realizacji świadczeń objętych postępowaniem konkursowym. Przypomnieć należy, że powołany już wyżej przez Sąd art. 134 ustawy o świadczeniach statuuje zasadę równości i nakazuje prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c Zarządzenia jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie. A zatem wskazanie miejsca realizacji świadczeń, jego zmiana, wszelkie okoliczności i ustalenia z tym miejscem związane są niezmiernie istotne z uwagi na kryterium jakości oceniane w kontekście posiadanego certyfikatu ISO. 4.10. Wskazać także należy, że Sąd podziela stanowisko Dyrektora NFZ, że w kryterium ciągłości nie mieści się 11 – letnie doświadczenie zawodowe strony. Zgodnie z załącznikiem nr 1 Tabela nr 14 do Zarządzenia kryterium ciągłości jest oceniane i punktowane (5 punktów) tylko wtedy gdy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Co prawda, w ocenie Sądu, zarówno z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach oraz z przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) Zarządzenia nie wynika możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań, a brany pod uwagę przy ocenie ofert według tego kryterium czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia, to jednak należy mieć na względzie, że skarżąca otrzymała maksymalną ilość punktów w tym kryterium z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 4.11. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu strony odnośnie odmowy wglądu do akt, które została wyłączona z uwagi na zastrzeżenie oferentów. Przypomnieć należy, że art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert (art. 135 ust. 2 pkt ustawy o świadczeniach). W prowadzonym przez Fundusz postępowaniu, z uwagi na wynikającą z art. 135 ustawy o świadczeniach zasadę jawności postępowaniu oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Zmiana tego przepisu, w powołanym wyżej brzmieniu, weszła w życie z dniem 23 listopada 2013r. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zmienił swoje zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dodając § 10a. Zgodnie, z którym oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Oferent zastrzega informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej, w szczególności przez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 7 do zarządzenia. Oferent składa do komisji zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Zastrzeżenie dotyczące wyłączenia jawności oferty winno wskazywać, w sposób nie budzący wątpliwości, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy (zastrzeżeniu nie nadaje się charakteru zastrzeżenia generalnego). W świetle powyższego przyjąć należy, że dostęp do ofert nie jest nieograniczony. Ustawa o świadczeniach przewiduje bowiem przypadki, w których zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o zawarcie umowy jeżeli oferent zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy. W konsekwencji organ NFZ prowadząc postępowanie administracyjne wszczęte złożonym odwołaniem jest zobowiązany umożliwić wgląd do złożonych ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy taka sytuacja wystąpiła - składając w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ofertę kilku oferentów zastrzegło część informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Przedstawione do wglądu strony oferty zawierały dokumenty "Oświadczenie Oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy", ze wskazaniem na informacje podlegające zastrzeżeniu poprzez wyłączenie jawności. Mając na uwadze zapisy ustawy oraz złożenie przez oferentów w/w oświadczeń, Dyrektor NFZ udostępnił spółce całość dokumentacji z wyjątkiem informacji zastrzeżonych. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia pełnej treści oferty, która w części objęta została tajemnicą przedsiębiorcy nie stanowi naruszenie prawa. A zastrzeżeniem tym organ jest związany (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 608/13, M.Prawn. 2013/16/844). W kontekście powołanego przez stronę wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 455/13 (LEX nr 1549855), Sąd podziela zawarta w nim tezę, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie niektórzy oferenci powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa zastrzegli część danych wynikających ze złożonych ofert. Trafnie Dyrektor NFZ zdefiniował pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy. 4.12. W kontekście powyższego wskazać także należy, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r., sygn. akt I GSK 713/13, LEX nr 1481832). Zdaniem Sądu równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, iż wniesienie odwołania wstrzymuje do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, zawarcie umowy o udzielanie świadczeń że to wstrzymanie obowiązuje - ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji - do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli - w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ .(wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 576/13, CBOSA). W konsekwencji przyjąć należy, że Dyrektor NFZ naruszył art. 154 ust. 1 i ust. 4 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przyjmując, że rozpoznanie sprawy przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia wskutek wniesionego odwołania nie powoduje konieczności weryfikacji całego postępowania. Obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wynika bowiem z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy k.p.a. zostały bowiem wyłączone jedynie w zakresie kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Reasumując Sąd nie podziela stanowiska organu, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), a organ rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności badając czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do uszczerbku w interesie prawnego skarżącej. 4.13. Mając na uwadze rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor NFZ ustali stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia zgodnie z wskazanymi zawartymi w niniejszym wyroku mając na uwadze przepisy k.p.a. W tym kontekście w szczególności organ wyjaśni wszystkie okoliczności prowadzonych negocjacji i złożenia przez skarżącą protestu a także przyznanych punktów za kryterium jakości za certyfikaty ISO zapewniając równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadząc postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zagwarantować przeprowadzenie rzeczywistej, a nie pozornej kontroli rozstrzygnięcia, a tym samym umożliwienie wywiązania się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Dyrektor NFZ uwzględni, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Rozstrzygając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów. 4.14. Mając na uwadze powyższy Sąd na zasadzie art. 145 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.