III SA/Gl 152/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 29 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie: pozostawienia odwołania bez rozpoznania odrzucić skargę. J. K. (dalej jako "skarżący"), za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł skargę na zawiadomienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 29 stycznia 2019 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie z informacją zawartą w zaskarżonym zawiadomieniu, skarżącemu nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zakres kognicji sądu administracyjnego określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego polegająca na zawiadomieniu skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 2 listopada 2018 r. (nr [...]). Niewątpliwie tego rodzaju czynność organu administracji nie stanowi ani decyzji, ani też żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ppsa, co oznacza, że należało dokonać analizy prawnej pod kątem stwierdzenia, czy takie działanie organu można zaliczyć do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w pkt 4 powołanej wyżej regulacji. W świetle poglądów doktryny oraz orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, jak również: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63), kategorię działań administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-6 ppsa; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W powyższym zakresie w przeszłości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ujawniły się dwa nurty dotyczące oceny charakteru czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. Przedstawiciele pierwszej linii, której źródłem była uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8 VI 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702 prezentowali stanowisko, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jako czynność materialnotechniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, jeżeli w ocenie skarżącego, pozostawiony bez rozpoznania wniosek spełniał kryterium kompletności, mógł on złożyć skargę na bezczynność organu (v. postanowienie NSA z 8 IV 2008 r., I GSK 485/07; wyroki NSA: z 10 III 2011 r., II GSK 358/10; z 24 VII 2012 r., I OSK 842/12; z 27 IX 2012 r., II OSK 1294/12; z 9 XI 2012 r., II OSK 2102/12 - CBOSA). Natomiast według przedstawicieli drugiego poglądu, czynność polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (v. wyroki NSA: z 14 IX 2011 r., II FSK 2624/10; z 11 I 2012 r., II GSK 1362/10 - CBOSA). Na tle powstałych rozbieżności NSA podjął w dniu 3 IX 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów (I OPS 2/13), w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy ono uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. NSA stwierdził również, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 kpa było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bowiem odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W takiej sytuacji środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie czynności polegającej na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, a także ze względu na istniejącą możliwość ochrony przez skarżącego swych praw poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu pozostawiającego odwołanie bez rozpoznania, przyjąć należy, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa postanowiono, jak w sentencji.