III SA/Gl 1579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" D. T., J. T. sp. j. w U. na negatywną ocenę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] postanawia pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Zaskarżoną informacją z dnia [...] r. ozn. nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa [...] Wydział Rozwoju Regionalnego powiadomił skarżącego – D. T. "A" spółka jawna z U. – o negatywnym rozpatrzeniu protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. Budowa niezbędnej infrastruktury wokół rozbudowanej części zabytkowego obiektu w U. dla zapewnienia sprawnej i bezpiecznej obsługi klienta restauracji". W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca wskazała podstawę prawną i okoliczności faktyczne sprawy. Podkreśliła, że przedmiotowy wniosek został złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: RPO WSL), w odpowiedzi na ogłoszenie dotyczące konkurs nr [...] w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.2. "Infrastruktura okołoturystyczna", Poddziałanie 3.2.1. "Infrastruktura okołoturystyczna /przedsiębiorstwa". Pismem z dnia [...] r. "B" wezwało Wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku; wskazując na niezgodność z kryterium formalnym podstawowym nr 2: Poprawność wypełnienia wniosku oraz kryterium formalnym podstawowym nr 3: Kompletność załączników - w zakresie załączników do wniosku wskazano: Kopia pozwolenia na budowę/zgłoszenie budowy - brak wszystkich zapisanych stron dziennika budowy - proszę dostarczyć. "A" w piśmie z dnia [...] r. dołączonym do poprawionej wersji wniosku wyjaśnił, że wszystkie zapisane strony dziennika budowy zostały do wniosku dołączone; pozostałe były niezapisane; dotyczyły one inwestycji związanej z rozbudową hotelu i nie dotyczyły inwestycji związanej z budową parkingu. W załączeniu ponownie przedłożył kserokopię zapisanych stron dziennika budowy aktualnych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Poprawiony wniosek został oceniony negatywnie w zakresie braku prawidłowego uzupełnienia punktu G. I wniosku. Po pozytywnym rozpoznaniu złożonego protestu, w dniu [...] r. Instytucja Zarządzająca przywróciła wniosek do ponownej oceny formalnej z uwagi na fakt, że ocena w ramach punktu G.l wniosku nie została przeprowadzona prawidłowo. W wyniku ponownej oceny wniosku "B" pismem z dnia [...] r. Wezwało wnioskodawcę do poprawy punktu G. l, a także ponownie o dostarczenie kopii wszystkich zapisanych stron dziennika budowy. "A" w piśmie przewodnim z dnia [...] r. dołączonym do poprawionego wniosku zaakcentował, że do wniosku dołączono wszystkie zapisane strony dziennika budowy, pozostałe były niezapisane; wpisy te dotyczyły inwestycji związanej z rozbudową hotelu, a budowy parkingu. W załączeniu ponownie przedłożono kserokopie zapisanych stron dziennika budowy aktualnych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Nadto Spółka poinformowała, że w trakcie składania wcześniejszych uzupełnień wniosku na etapie oceny formalnej sprawa ta została już raz wyjaśniona i nie kwestionowano wcześniej, że załączone dokumenty i wyjaśnienia dotyczące dziennika budowy miałyby być niewystarczające. Poza tym, zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Marszałkowskiego: "Wnioskodawca powinien zostać wezwany do uzupełnienia/poprawy wniosku celem uspójnienia zapisów ". Pismem z dnia [...] r., "B" ponownie poinformowało wnioskodawcę, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niezgodności z kryteriami formalnymi wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013: kryterium formalne podstawowe 0/1, nie podlegające uzupełnieniom nr 7: Wniosek został uzupełniony zgodnie z Regulaminem konkursu - dotyczy wyłącznie wniosków, które podlegały uzupełnieniom, kryterium formalne podstawowe nr 3: Kompletność załączników. W uzasadnieniu podano, że mimo konkretnego wezwania wnioskodawca uzupełnił wniosek wraz z kserokopią strony dziennika budowy, w którym ostatni wpis pochodził z [...] r., przy czym wniosek o dofinansowanie wpłynął do "B" [...] r. Zatem wnioskodawca nie zastosował się do uwagi wskazanej w piśmie, gdyż był zobowiązany do dostarczenia kopii wszystkich aktualnie zapisanych stron dziennika budowy, a nie wyłącznie tych, "zapisanych stron dziennika budowy aktualnych na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie" (zgodnie z informacją wskazaną przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] r.). Nadto nie dostarczył wszystkich aktualnie zapisanych stron dziennika budowy i dokumenty te nie pozwalają na zweryfikowanie stanu realizacji projektu na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień [...] r. Zaakcentowano, że ocena wniosku dokonana być może na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, a nie jedynie oświadczenia stwierdzającego, że "pozostałe strony nie były zapisane". Spółka złożyła protest, który pismem z dnia [...] r. został rozpatrzony negatywnie, gdyż stwierdzono, że dokumentacja obowiązująca w ramach konkursu [...], w tym instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, jak również uwaga skierowana do wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] r. wskazuje jednoznacznie na obowiązek przedłożenia aktualnej dokumentacji, w tym wszystkich zapisanych stron dziennika budowy - wymagane jest jednocześnie, aby był to dokument aktualny, a zatem potwierdzający stan realizacji projektu na dzień uzupełnienia wniosku. Powołano się na zapis pkt 8 § 3 Regulaminu konkursu: Jeśli po ponownej ocenie formalnej wniosek zawiera błędy formalne, które nie zostały wykryte podczas pierwszej weryfikacji przez pracowników [...] Centrum Przedsiębiorczości, następuje kolejne wezwanie wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku i wyjaśniono, iż brak stwierdzenia niekompletności dokumentacji, złożonej w odpowiedzi na pierwsze wezwanie do uzupełniania wniosku, nie uniemożliwia ponownego kwestionowania kryterium "Kompletność załączników, a zatem Instytucja Zarządzająca oceniając ponownie wniosek mogła wezwać Wnioskodawcę do usunięcia/poprawy błędów we wniosku przy wyznaczeniu terminu do ich usunięcia/poprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia [...]r. Spółka zarzuca, że ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający zapis § 3 pkt. 8 Regulaminu konkursu oraz jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem. Wskazała także, że pismem z dnia [...]r. Wnioskodawca został wezwany do przedłożenia zapisanych stron dziennika budowy, lecz bez wskazania, że mają to być strony "aktualne", a kwestia wątpliwości dotyczących zgodności terminu realizacji projekt z określonym dla danego działania została już rozstrzygnięta na korzyść wnioskodawcy (w piśmie z dnia [...] r. znak RR [...]). W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wskazała, że ocena wniosku o dofinansowanie nastąpiła zgodnie z Regulaminem konkursu oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla poddziałań 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4, 3.1.1, 3.2.1.,w której pkt. 2.3 wskazano: "Kopia pozwolenia na budowę/zgłoszenie budowy - jeśli dotyczy - w przypadku, gdy Wnioskodawca na dzień złożenia wniosku posiada dokument musi go dostarczyć. Natomiast w przypadku, gdy Wnioskodawca na dzień złożenia wniosku nie posiada dokumentu, dostarcza go najpóźniej wraz z dokumentacją niezbędną do podpisania umowy o dofinansowanie. Do pozwolenia na budową należy dostarczyć kopie wszystkich zapisanych stron dziennika budowy. W przypadku, gdy zgodnie z przepisami krajowymi i unijnymi, realizacja projektu wymaga uzyskania pozwolenia na budową lub zgłoszenia budowy, dokumenty te należy dostarczyć na etapie złożenia wniosku. W przypadku, gdy Wnioskodawca na dzień złożenia wniosku nie posiada dokumentu, dostarcza go najpóźniej wraz z dokumentacją niezbędną do podpisania umowy o dofinansowanie. Załączone dokumenty powinny być aktualne i wystawione przez właściwe organy. Kopia pozwolenia na budowę powinna być opatrzona klauzulą ostateczności. W przypadku posiadania przez Wnioskodawcę dziennika budowy wraz z pozwoleniem na budowę należy dostarczyć kopię wszystkich zapisanych stron dziennika budowy. W przypadku zgłoszenia budowy Wnioskodawca oprócz kopii zgłoszenia ma obowiązek dostarczenia pisemnej akceptacji zgłoszenia, wystawionej przez właściwy organ udzielający pozwolenia." Dodatkowo podkreślono, że wnioskodawca został pouczony, że powinien dostarczyć wszystkie zapisane strony dziennika budowy. Zatem za błędne uznano stanowisko skarżącego, który twierdzi, iż wobec przyjęcia bez zastrzeżeń pierwszego uzupełnienia wniosku, w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...]r ., oceniający nie powinni ponownie wzywać do uzupełnienia wniosku w tym samym zakresie oraz, że z braku negatywnej oceny w zakresie kryterium "Kompletność załączników" należy domniemywać, iż uzupełnienie w tym zakresie zostało przyjęte. Takie domniemanie nie ma podstaw prawnych, ani faktycznych, a wobec kolejnego wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie dziennika budowy oczywiste winno być dla skarżącego, iż poprzednie uzupełnienie wniosku w tym zakresie nie zostało uznane za prawidłowe. Również zaakcentowano niewłaściwość twierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] r. wynika przesądzenie kwestii terminu rozpoczęcia prac w przedmiotowym projekcie - skoro ocena protestu, a następnie ponowna ocena wniosku, następuje jedynie w zakresie wskazanych przez skarżącego kryteriów. Reasumując Instytucja Zarządzająca podkreśliła, iż skarżący był właściwie poinformowany o zakresie koniecznego uzupełnienia wniosku, lecz nie dokonał tego zgodnie z pouczeniem i zgodnie z Regulaminem konkursu, a zatem właściwa była negatywna ocena formalna wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późniejszymi zmianami) – zwana dalej w skrócie "z.p.p.r." – normuje i reguluje podstawowe zasady odnoszące się do rozdziału funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Wprowadziła również prawo do kwestionowania skargą informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, wdrożonej w następstwie złożenia przez wnioskodawcę protestu na informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Nadto zostały sprecyzowane wymogi skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 30c ust. 2 z.p.p.r., skargę wnieść może wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 z.p.p.r. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że przede wszystkim skarga musi spełniać konkretne wymogi formalne dla uznania jej skutecznego złożenia – czyli musi być wniesiona do Sądu jako skarga kompletna (powinna być również opłacona). Dopiero w przypadku spełnienia tych przesłanek, skarga zostanie rozpatrzona przez sąd w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 30c ust. 2 z.p.p.r.). Ustawodawca wskazał również, że wniesienie skargi: 1) po terminie; 2) niekompletnej; 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 z.p.p.r.). Natomiast w art. 30e z.p.p.r. zawarto odesłanie, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a.") – określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Reasumując powyższe należy wobec tego mieć na względzie, że przepis art. 30c ust. 2 z.p.p.r. zawiera obligatoryjny formalny wymóg, aby skarga została wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, zawierającą w istocie całokształt informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 tej ustawy, a zatem informacji o przebiegu, podstawach zarzutów i argumentacji stanowisk obu stron oraz wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie programu operacyjnego. Wskazany wyżej zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w art. 30e jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w tym przepisie regułę, zgodnie z którą przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a., tj. przytoczonych wyżej art. 30 c ust. 2, ust. 5 p.p.s.a. Dalej w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga wnoszona w tej kategorii spraw powinna także czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 969/09 (Baza Orzeczeń NSA) stwierdził, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "w Rozdziale 1 Dziale III pt. "Pisma, w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunki formalne". Regulacje zawarte w tymże Rozdziale I Działu III p.p.s.a., a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) dowodzą, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 p.p.s.a. oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne". Do ustawy tej zostało wprowadzone pojęcie "niekompletna skarga". Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Ostatnio powołany przepis pojęcia tego nie precyzuje. Jednakże w art. 30c ust. 2 z.p.p.r. ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 z.p.p.r. Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 z.p.p.r. nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 p.p.s.a." Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zawierała w istocie jednego z obligatoryjnych elementów, jakim jest kompletny wniosek. Należy podkreślić, że za kompletną można uznać dokumentację stanowiącą całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/11). Dodać należy, że załączniki do wniosku stanowią jego integralną część, zatem stanowią element kompletnej dokumentacji (v. postanowienia NSA z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 876/11, z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 990/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1735/11). W niniejszej sprawie do przedmiotowej skargi dołączono wniosek, który jednak nie zawierał jednego z wymienionych w nim załączników – tj. dziennika budowy, pomimo że został wymieniony w spisie załączników pod poz. 1.4.5. Dokument ten ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu; był on przesyłany Instytucji Zarządzającej wraz z uzupełnianym wnioskiem, jednak do sądu żadna ze stron dziennika budowy nie została dostarczona, a z treści dokumentacji wynika, że te załączniki zostały dołączone do wniosku złożonego w Instytucji Pośredniczącej, gdyż zapisy na stronach tegoż dziennika stanowią przyczynę sporu. W konsekwencji z podanych przyczyn na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z.p.p.r. pozostawiono skargę bez rozpatrzenia.