III SA/Gl 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi A.B. (B.), E. R., T.M. (M.) na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie taryf za zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w B. w sprawie zatwierdzenia "Taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gmin: B. , B. , J. i W. na 2015r." zatwierdziła na podstawie art. 3 ust. 2 pkt oraz art. 24. Ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015r. poz. 139) Taryfę przedstawioną przez "A" S.A. Prezydentowi Miasta B. pismem z dnia [...]. Pismem z dnia [...] r. A. B., E. R., T. M. złożyli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [..] r. w przedmiocie zatwierdzenia "Taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gmin: B. , B., J.i W. na 2015r." domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wyrażający się w nakładaniu zobowiązań publicznoprawnych na podstawie i w granicach prawa, rodząc po stronie skarżących obowiązek dodatkowych, nieuzasadnionych przepisami prawa opłat za odprowadzanie ścieków. Interes prawny wyrażony jest art. 84 i art. 217 konstytucji RP. W ocenie skarżących błędnie zastosowano jako podstawę prawną - art. 2 pkt 8, lit c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, co do którego dokonano nieuzasadnionej rozszerzającej wykładni definicji ścieków poprzez zaniechanie wskazania konkretnej definicji "powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni" na skutek czego przedsiębiorstwo "A" S.A. w B. dokonała rozszerzającej wykładni naliczając niesłusznie opłaty za wody opadowe stosowanie do powierzchni dachu; - art. 27 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, poprzez wyjście poza delegację ustawową i zastosowanie nieprzewidzianego przez ustawę, niekonkretnego sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków oraz wynikających z tych ustaleń rozliczeń. Dowolność interpretacyjna organu gminy wyrażająca się w treści zaskarżonej uchwały narusza wyżej przytoczone konstytucyjne gwarancje. Skarżący podkreślili, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w B.przy. ul. [...] i wielokrotnie byli wzywani przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zapłaty należności. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia 10 września 2015r. wezwali Radę Miasta do dostosowania uchwały do przepisów art. 2 pkt 8 i art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatr4zeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a Rada w ustawowym terminie nie dostosowała przepisów uchwały do wskazanych przepisów. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza art. 2 ust. 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż nie definiuje pojęcia powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni. W myśl powołanej ustawy " wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, bez transportowych oraz dróg i parkingów", a definicja ta jest podstawa taryfikatora i wiąże rady gmin i przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjne. Wykroczenie poza wskazane ramy ustawowej delegacji prowadzi do pobierania opłat nienależnie ( wyrok NSA z 24.05.2007r. II OSK 256/07, WSA w Poznaniu z 1.08.2012r. IV SA/Po 346/12). Naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowy odprowadzeniu ścieków skarżący upatrują w przekroczeniu zakresu deklaracji ustawowej i zastosowanie nieprzewidzianego ustawą sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków oraz wynikających z tych ustaleń rozliczeń, wbrew jasnym regulacjom z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 4 i 5 powołanej ustawy. Ustalenie odpłatności za odprowadzenie ścieków dokonane winno być w oparciu o iloczyn przyjętej w zatwierdzonej taryfie stawki za jednostkę miary ścieków i ilości tych ścieków, którą to ustala się na podstawie odczytów urządzeń pomiarowych, a w ich braku w umowie zawartej z odbiorcą. W tym zakresie odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( § 2 pkt 10), a których zdaniem skarżących nie wynika obowiązek ponoszenia opłat za wody opadowe i roztopowe przy zastosowaniu przelicznika 1m2 lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej. Rada Miejska w B. na bazie wadliwie zredagowanych przepisów uchwały zaakceptowała pobieranie opłat przy uznaniu powierzchni dachu za "powierzchnię zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni". W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Uzasadniając swe stanowisko wskazano, że przepisy Konstytucji RP nie mogą być źródłem interesu prawnego, ani legitymacji skargowej. O powodzeniu skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.) przesądza wykazanie naruszenia przez organy konkretnego przepisu prawa administracyjnego ( wyrok NSA z 16.07.2014r. sygn. akt II OSK 329/13, I OSK 2349/14), a nie szkoda w znaczeniu ekonomicznym ( wyrok NSA z 29.06.2009r. sygn. akt II OSK 251/09). Podkreślono, że skarżący nie zawarli umowy o świadczenie usług odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, a ścieki te stanowią ich własność odprowadzaną bezumownie do instalacji "A" S.A. bez jej zgody. Skarżący nie spełniają zatem definicji odbiorcy z art. 2 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaskarżenie uchwały nie jest zatem związane z naruszeniem interesu prawnego Skarżących, który mógłby wynikać z zawartej umowy o odprowadzanie ścieków. Skarżący nielegalnie odprowadzający ścieki do instalacji kanalizacyjnej zobowiązaniu są do zapłaty na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu, a nie na podstawie Taryfy. Wobec powyższego skarżący nie legitymują się prawnie zagwarantowanym uprawnieniem, a ich interes ma charakter ściśle faktyczny. Umowa o odprowadzanie ścieków ma charakter cywilnoprawny, a kwestie związane z zapłatą podlegają sądownictwu powszechnemu. Błędne jest powołanie przez skarżących jako podstawy prawnej skargi przepisów art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, gdyż odnoszą się one do podatków i innych opłat pobieranych przez organy władzy publicznej w ramach daniny publicznej, która ma charakter bezzwrotny i nie wiąże się z jakimkolwiek świadczeniem, w przeciwieństwie do opłaty za odbiór wód opadowych i roztopowych. Powyższe argumenty przemawiają za odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. Uchwała została podjęta w dniu 13 listopada 2014r., a zatem termin ten już minął zaś wniosek strony o stwierdzenie nieważności uchwały jest niezasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków organ podkreślił, że ani uchwała, ani Taryfa nie odwołują się do powierzchni dachu jako przelicznika, a nadto żaden przepis nie upoważnia do zdefiniowania w taryfie pojęcia "powierzchni zanieczyszczenia o trwałej nawierzchni". Powtórzenie przepisów ustawowych w Taryfie byłoby natomiast niezgodne z techniką prawodawczą. W omawianym przepisie ustawodawca jedynie przykładowo wskazał po słowie "w szczególności", co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni" ( wyrok WSA w Warszawie z 23.10.2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1361/14). Obowiązek zapłaty za usługę odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych nie zależy od rodzaju obiektów, a od spływania ich z powierzchni trwałych i zanieczyszczonych bez względu na to czy są to powierzchnie gruntów, czy posadowionych na nich budynków ( postanowienie SN z 12.10.2005r. sygn. akt III CZP 68/05, LEX 175457, wyrok SA w Poznaniu z 2.02.2006r. sygn. akt I ACa 1644/04, OSA 2006/12/42). Organ powołał się w tym zakresie również na opracowanie Uniwersytetu Technicznego w Monachium, Katedry Gospodarki Wodnej Osiedli Mieszkaniowych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków organ stwierdził, że na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek zagospodarowania wód opadowych. W tym zakresie odwołano się do § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422) oraz do art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r. poz. 469). Organ podkreślił ponadto, że identyczną definicją jak art. 2 ust. 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawiera art. 9 pkt 14 lit. c Prawa wodnego i art. 3 pkt 38 lit. c Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.). Natomiast art. 2 pkt 20, art. 5 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków definiują tę działalność i określają obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Szczegółowe zasady ustalania taryfy określa rozporządzenie ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzeni taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006r. nr 127 poz. 886). Z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w ich braku na podstawie umowy o odprowadzanie ścieków, jako ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Natomiast Taryfikator określa dla podmiotów nie posiadających urządzeń pomiarowych iloczyn określonej w umowie powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe i ceny z m2 powierzchni. W oparciu o dane z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Warszawie, Oddział w Krakowie w taryfikatorze przyjęto, że skoro średnia roczna wysokość opadów w B. wynosi 1 m to w ciągu roku z 1 m2 powierzchni odprowadzanych jest 1 m3 ścieków opadowych i roztopowych. Wobec powyższego opisany sposób naliczania odpłatności nie narusza art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż pozwala ona na przyjęcie w postanowieniach umownych różnych sposobów obliczania ilości ścieków poprzez odniesienie się do kryterium powierzchni lub poprzez odniesienie się do kryterium objętości. W zakresie zasadności tych rozliczeń organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, natomiast wedle art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten oznacza, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, legitymowanie się przez stronę skarżącą interesem prawnym w zaskarżeniu takiego aktu oraz uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Charakterystyczna cecha takiej uchwały jest objecie przedmiotem regulacji sfery zadań publicznych gminy. Uchwała taka ma charakter zewnętrzny, co oznacza, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Do charakteru uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 256/07 (wszystkie powołane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśniając, że dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają charakter cywilnoprawny. Tego rodzaju uchwały są jednak uchwałami z zakresu administracji publicznej, co wskazuje również na właściwość sądów administracyjnych. Fakt, że uchwały tego typu nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obwiązkach mieszkańców gminy nie oznacza, że nie dotyczą one pośrednio ich sytuacji materialnoprawnej. Wiąże się to właśnie z ustaleniem interesu prawnego strony skarżącej. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i przez prawo chroniony. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Winien bezpośrednio odnosić się do podmiotu kwestionującego uchwałę i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie legitymują się interesem prawnym, gdyż są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym obowiązywaniem uchwały, a w konsekwencji, są zobowiązani do uiszczania opłaty za te usługi wedle zasad zatwierdzonych w zaskarżonej uchwale zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie ma tu znaczenia fakt, że skarżący powstrzymują się od zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym wobec kwestionowania treści uchwały, a w konsekwencji taryfikatora. Powyższa okoliczność potwierdza organ odnosząc się w odpowiedzi na skargę do bezumownego odprowadzania przez skarżących odprowadzania ścieków do sieci przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Uprawnienia strony do rozpoznania kwestii powołanych w skardze należało również ocenić przez pryzmat prawa do uruchomienia postępowania przed sądem jako organem niezależnym, bezstronnym i niezawisłym, prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wykładni tego uregulowania dokonał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny (np. SK 32/01, SK 38/02, P 6/01, ) podkreślając prawo strony do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły organ, a stanowisko to ma odniesienie również do prawa skarżących do rozpoznania ich skargi przez sąd administracyjny. Skarżący wypełnili również przesłankę dopuszczalności skargi, gdyż pismem z [...] r. wezwali Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa. Organ zasadnie podniósł, że zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić w ciągu roku od jej podjęcia, a zatem w niniejszej sprawie od dnia 13 listopada 2014r. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazłby natomiast art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pozwalający na stwierdzeni, że akt został wydany z naruszeniem prawa, jeśliby argumenty strony skarżącej zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do meritum sprawy w pierwszej kolejności należało przywołać treść art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Z przepisu tego wynika, że dostęp do opisanych w nim usług nie może opierać się na dowolnych zasadach. Ustawa zawiera środki prawne, które umożliwiają wpływanie przez organy gminy na jakość usług oraz poziom ich odpłatności. Jest to konieczne dla ochrony prawnej odbiorców usług, w sytuacji gdy dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się w warunkach monopolu naturalnego. Środki te zawarte zostały w rozdziale 5 ustawy, określającym procedurę zatwierdzania taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z zawartym w rozdziale 5 art. 24 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia ( wyrok NSA z 02.12.2009 r., II OSK 1470/09 ). Zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, zaś rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z przepisów tych wynika, że rada gminy dokonuje weryfikacji przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy. Definicję legalną taryfy reguluje art. 2 pkt 12 ustawy, wedle którego oznacza ona zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Wyjaśnienie pojęć ujętych w tej definicji zawarto w wydanym na podstawie art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 ustawy rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886 ze zm.). Zgodnie z § 2 pkt 10, cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową; do ceny dolicza się podatek od towarów i usług. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 11, stawka opłaty abonamentowej to wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków. Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 rozporządzenia ustanowiono, że jednym z elementów taryfy są warunki stosowania cen i stawek opłat, wśród których określa się zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. Art. 26 ust. 1 ustawy stanowi, że rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4 ustawy), a w razie ich braku - na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust.5 ustawy). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa taka, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Skarżący nie wskazali w skardze jakie konkretnie uregulowania Taryfy stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały stanowią o naruszeniu powołanych w skardze przepisów, a w ocenie Sądu kwestie poruszane przez stronę ujęte są w pkt 3 i VIb Taryfy. Treść tych norm nie zawiera odniesienia do powierzchni dachu, a jedynie przywołuje omówione powyżej definicje ustawowe odwołując się do pojęcia "powierzchni zanieczyszczonej o trwalej nawierzchni". Wkładania tego pojęcia była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 255/07, stwierdził , że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych", ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej powierzchni. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszym rzędzie brać pod uwagę jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono jasne, można sięgnąć po pozajęzykowe metody wykładni. Taką wykładnią jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym. Trafnie jest stanowisko, że zarówno z przepisów powołanej ustawy, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie wynika obowiązek płacenia opłat za wody opadowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów. Obowiązek płacenia tego rodzaju opłat - jak zresztą wszystkich obciążeń finansowych - winien wyraźnie wynikać z przepisów ustawy. Przykładowe wymienienie w tym przepisie terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, iż ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Naliczenie zatem opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów nie miałoby oparcia w przepisach prawa. Z przepisów tych wynika, że ustalanie ilości odprowadzanych ścieków, w przypadku braku urządzeń pomiarowych, winno być objęte umową zawieraną pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług ( wyrok NSA z 4.12.2012r. sygn. akt. II OSK 2239/12, wyrok NSA z 19.08.2010 r. sygn. akt II OSK 893/10 ). Organ dokonując wykładni powołanych wyżej przepisów prawa jak i zaskarżonej uchwały winien kierować się przedstawionym powyżej sposobem rozumienia pojęcia powierzchni zanieczyszczonych o trwalej nawierzchni. W tym miejscu należy podkreślić, że powołane w odpowiedzi na skargę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1361/14 nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sad Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt II GSK 1157/16 uchylił zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uzupełnianie przykładowego wyliczenia o kategorię zupełnie odmienną tj. dachy budynków posadowionych na tych obszarach nie jest prawidłowe. Zdaniem sądu kasacyjnego, powierzchnia, o której mowa w art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy stanowi trwałą, w założeniu niezmienną w swym przeznaczeniu nawierzchnię, zanieczyszczoną przez bezpośrednie lub pośrednie (także z dachów budynków) "zbieranie" wód opadowych. Powyższe rozumowanie wspiera dodatkowo przepis § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. przewidujący, aby określona taryfą cena za m3 ścieków odprowadzonych z powierzchni o trwałej nawierzchni uwzględniała rodzaj i sposób zagospodarowania tej powierzchni. Obowiązek uwzględnienia w cenie za odprowadzenie ścieków sposobu zagospodarowania powierzchni, a więc np. uwzględnienie posadowionych na niej budynków, wyklucza możliwość jednoczesnego traktowania części tych budynków – dachów – jako powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. W odniesieniu natomiast do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdzić należało, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Zarówno bowiem sama uchwała jak i zatwierdzona nią taryfa w żadnym momencie nie wspominają o przyjęciu jako przelicznika powierzchni dachów (wyroki NSA z 26.03.2014 r. o sygn. akt II OSK 2612/12, i z 24.05.2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07). W tym kontekście nie można również podzielić poglądu skarżących o naruszeniu art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż w powołanych powyżej uregulowaniach taryfowych nie znajdują się odniesienia do powierzchni ocenianej w m2 powierzchni. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.