III SA/Gl 256/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr RWII.805.3.2800.2024 w przedmiocie wpisu na listę podmiotów wykluczonych postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 13 lutego 2025 r. A. J. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ, Wojewoda) z 9 stycznia 2025 r., RWII.805.3.2800.2024, polegającą na wpisaniu podmiotu Z. Sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o. w K.) na listę podmiotów wykluczonych, o której mowa w punkcie 8.1.9 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022- 2029 (dalej również jako: Program) oraz przekazaniu ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania w ramach tego Programu. Zaznaczyła, że pismo zawierające ww. informację otrzymała 24 stycznia 2025 r. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj. art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy czynności, a w szczególności brak ustalenia stanu faktycznego, co uniemożliwiło poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie w oparciu o wskazane zarzuty domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Argumentując zasadność skargi wskazała, że do dnia 5 marca 2018 r. była członkiem zarządu Spółki z o.o. K. z siedzibą K. Obecnie Wojewoda Śląski odmówił i odstąpił od zawarcia z nią umów na zadanie polegające na tworzeniu miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 “Aktywny Maluch" 2022-2029 w oparciu o punkt 8.1.8. w związku z 8.1.9. Programu oraz art. 61 ust. 4 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, z uwagi na to, że skarżąca była członkiem zarządu Spółki z o.o. K. (obecnie Z. sp. z o.o.). W sprawach tych toczą się obecnie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt III SA/Gl 1086/24 i III SA/Gl 1087/24. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą do odstąpienia przez Wojewodę od zawarcia umowy jest wykluczenie podmiotu na podstawie punktów 8.1.8.1. - 8.1.8.7. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029. W badanej sprawie wykluczenie z Programu było konsekwencją toczących się postępowań administracyjnych oraz postępowania karnego dotyczących poprzednich edycji Programu, w których stroną była K. Sp. z o.o. w K., a obecnie Z. Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że K. Sp. z o.o. zawarła z Wojewodą Śląskim umowę nr [...] z 24 września 2021 r. oraz umowę nr [...] z 24 września 2021 r. Spółka nie rozliczyła otrzymanej dotacji z tytułu obu umów. Wojewoda Śląski nigdy nie otrzymał rzetelnych dokumentów, które pozwoliłyby uznać, że dotacja została rozliczona, a w toku korespondencji i wyjaśnień dotyczących tego rozliczenia, tj. 25 lipca 2022 r. nastąpiła zmiana danych spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zmiana ta nastąpiła w trakcie rozliczania dofinansowania. Zarówno prezes Spółki – G. J., jak i skarżąca będąca członkiem zarządu Spółki oraz jej wspólnikiem nie powiadomili o przeprowadzonych zmianach, do czego byli zobowiązani wskazanymi umowami z 24 września 2024 r. Zdaniem organu przeprowadzone przez zarząd Spółki zmiany miały na celu uniemożliwienie dochodzenia należności Skarbu Państwa i odzyskania publicznych środków. W wyniku zamierzonych działań Spółki, doszło do niekorzystnego rozporządzania środkami publicznymi na szkodę Skarbu Państwa na łączną kwotę 2 087 572,92 zł bez odsetek. Organ poinformował również, że w tej sprawie toczy się także postępowanie karne (sygn. akt [...]) w związku między innymi z podejrzeniem popełnienia czynu z art. 286 § 1 Kodeksu karnego, w którym pokrzywdzonym, oprócz Wojewody, jest miasto K. i województwo [...]. Konsekwencją prowadzonych postępowań administracyjnych oraz postępowania karnego było wykluczenie podmiotu Z. Sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o.) z Programu i wpisanie go na listę podmiotów wykluczonych. Postępowania te zostały wszczęte na skutek działań ówczesnego zarządu Spółki oraz jej wspólników. Organ podkreślił, że członkiem zarządu oraz wspólnikiem w okresie od 22 grudnia 2015 r. do 14 lipca 2022 r. była skarżąca (zgodnie z informacją upublicznioną w KRS). Wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w punkcie 8.1.8.2, 8.1.8.4, 8.1.8.5 Programu, Wojewoda odstąpił od podpisania z ze skarżącą czterech umów w sprawie przekazania dofinansowania (czynności Wojewody z 24 października 2024 r. nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], na które skarżąca wniosła skargi do WSA w Gliwicach – sprawy toczą się pod sygn. III SA/Gl 1084-1087/24.) Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia zaskarżonej czynności organ administracji wyjaśnił, że Program w punkcie 8.1.9 nakłada na Wojewodę obowiązek poinformowania wnioskodawcy o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz poinformowania ostatecznego odbiorcy wparcia o rozwiązaniu z nim umowy, ale nie nakłada na wojewodę obowiązku informowania wnioskodawcy, beneficjenta bądź ostatecznego odbiorcy wsparcia o ujęciu go na liście podmiotów, o której mowa w punkcie 8.1.9. Programu. W niniejszej sprawie Wojewoda poinformował wnioskodawcę o odstąpieniu od podpisania umowy podając podstawę odstąpienia ze wskazaniem konkretnych punktów Programu oraz wskazując stan postępowań administracyjnych (ostatecznych oraz będących w toku), w przypadku których należności organu nie zostały zaspokojone, a stroną jest K. Sp. z o.o. (obecnie Z. Sp. z o.o.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.3)), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. poddanych kontroli sądów administracyjnych ma charakter zamknięty. Pismo organu z 9 stycznia 2025 r. nr RWII.805.3.2800.2024 stanowiące odpowiedź na prośbę skarżącej z 22 listopada 2024 r. i zawierające informację o wpisaniu do rejestru podmiotów wykluczonych niewątpliwie nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach od 1 do 3 i od 5 do 8. Istota sporu w niniejszej sprawie wymaga zatem rozważenia, czy wpisanie Z. Sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o. w K.) na listę podmiotów wykluczonych oraz przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podzielając w całej rozciągłości stanowisko wyrażone m. in. w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 209/25, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. wyrok NSA z 15 lutego 2000 r., III SA 8344/98; postanowienie NSA z 21 lutego 1997 r., I SA 264/97; postanowienie NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96). W badanej sprawie organ wskazał w piśmie z 9 stycznia 2025 r., że podstawą wpisu na listę podmiotów wykluczonych Z. sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o. w K.) stanowiły postanowienia Programu, a mianowicie: punkt 8 ("Warunki otrzymania i wykorzystania dofinansowania") podpunkt 1. ("Warunki otrzymania dofinansowania – złożenie oświadczenia, zawarcie umowy i przekazanie środków"), podpodpunkt 9. Programu, zgodnie z którym: "Wojewoda przekazuje Ministrowi listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2.– 8.1.8.7. niezwłocznie po zaistnieniu zmian w jej treści polegających w szczególności na dodaniu do niej nowych podmiotów, a Minister przekazuje ją pozostałym wojewodom. Wojewoda informuje wnioskodawcę o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz informuje ostatecznego odbiorcę wsparcia o rozwiązaniu z nim umowy". W treści Programu określone zostały, między innymi, procedury postępowania, których obowiązek stosowania nałożono na poszczególnych jego uczestników. I tak, w punkcie 8.1.8, wymieniono katalog zamknięty przesłanek do odstąpienia przez wojewodów od podpisania lub rozwiązania umowy z wnioskodawcą, natomiast w punkcie 8.1.9. określone zostały zasady postępowania wojewodów, w przypadku gdy odstąpił od podpisania umowy na podstawie podpunktów 8.1.8.2 - 8.1.8.7 Programu. Powołany przez organ pkt 8.1.9 odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji wcześniejszego wykluczenia podmiotu na podstawie jednej z wielu możliwości o których mowa w pkt. 8.1.8.2.– 8.1.8.7 Programu. Innymi słowy powołany przez organ w piśmie z dnia 9 stycznia 2025 r. jako podstawa wpisu strony na listę podmiotów wykluczonych pkt 8.1.9 Programu ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy zostaną wcześniej stwierdzone nieprawidłowości zawarte w pkt 8.1.8.2.– 8.1.8.7 Programu (dosłowny zapis: "odbiorca wsparcia wykluczony w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7."). Jak wynika z treści cytowanych wyżej postanowień Programu wpisanie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych przez Wojewodę oraz następnie przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania jest czynnością materialno-techniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr (tu: Ministra właściwego ds. rodziny) stwierdzeniem zaistnienia (wcześniej) jednej z przesłanek wykluczenia wskazanych w pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7 Programu. Ma zatem wyłącznie funkcję informacyjną, gdyż o wcześniejszym wykluczeniu podmiotu zadecydowały tylko i wyłącznie przesłanki merytoryczne wymienione w pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7 Programu (por. postanowienie WSA w Warszawie z 18 grudnia 2013 r., V SA/Wa 2431/13, Legalis nr 901260; postanowienie WSA w Białymstoku z 21 stycznia 2015 r., I SA/Bk 531/14, Legalis nr 1183199). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa (postanowień Programu) i istnieje niezależnie od zgłoszenia/wpisania podmiotu do tego rejestru. Innymi słowy: samo zgłoszenie/wpisanie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. Jest to przy tym czynność wtórna wobec wcześniej ujawnionej merytorycznej podstawy wykluczenia. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z 3 lipca 2014 r., II GSK 715/14 (Legalis nr 1070915). W uzupełnieniu oraz w nawiązaniu do argumentacji skargi należy jeszcze dodać, że pismo z 9 stycznia 2025 r. zawiera jedynie informację udzieloną w odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytanie zawarte we wniosku z 22 listopada 2024 r. Jest zatem jedynie odpowiedzią organu na korespondencję prowadzoną ze skarżącą, a nie aktem administracyjnym przyznającym, stwierdzającym albo uznającym uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa w stosunku do konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji to również nie mieści się z tej przyczyny w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 26 czerwca 2014 r., V SA/Wa 668/14, Legalis nr 998318; postanowienie WSA w Gliwicach z 14 maja 2025 r. III SA/Gl 153/25, LEX nr 3861209). Podsumowując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że bezpośrednim skutkiem zaskarżonej czynności (pisma stanowiącego część korespondencji) było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków Spółki, czy też skarżącej. Tym samym zgłoszenie/wpisanie Spółki i skarżącej przez Wojewodę do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Podobnie nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej czynność przekazania przez Wojewodę skarżącej informacji o wpisie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Nadto, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie cały uiszczony wpis od skargi, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia.