III SA/Gl 335/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 grudnia 2021 r., nr NPII.4131.1.1092.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały nr XLI/456/21 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 października 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/185/04 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Piekary Śląskie, w całości, jako sprzecznej z art. 2, art. 7, art 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako "Konstytucja RP") w zw. z art. 5b ust. 10 u.s.g. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Ponadto, na podstawie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu tej uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Cytując przepis art. 5b u.s.g. organ nadzoru podkreślił, że statut Młodzieżowej Rady Miasta Piekary Śląskie nie zawiera elementów obligatoryjnych w postaci określenia szczegółowych wymagań, które musi spełniać opiekun oraz zasad jego odwoływania (art. 5b ust. 12 i 13 ustawy). Wprawdzie ustanowienie opiekuna rady młodzieżowej jest fakultatywne, na co wyraźnie wskazuje treść przepisu art. 5b ust. 12 ustawy, jednakże decydując o tym, iż dana rada młodzieżowa będzie posiadała opiekuna, rada miasta zobowiązana jest określić w statucie rady młodzieżowej szczegółowe wymagania, które musi spełniać opiekun, zakres jego obowiązków oraz zasady jego odwoływania. Tymczasem Rada Miasta Piekary Śląskie nie określiła nie tylko szczegółowych, ale nawet jakichkolwiek wymagań, jakie musi spełniać opiekun jednocześnie przesądzając, w § 35 ust. 2 Statutu, że: "Rada Miasta ustanawia funkcję Opiekuna i powierza ją radnemu Rady Miasta na okres trwania kadencji Rady Miasta"; nie określiła również zasad odwoływania wspomnianego opiekuna, a jedynie w § 35 ust. 6 Statutu - tryb jego odwoływania. Dodał, że regulacja § 35 ust. 5 Statutu nie spełnia konstytucyjnego wymogu przyzwoitej legislacji; przepis ten jest niejasny i niezrozumiały. Rada postanowiła bowiem, że: "5. W przypadku zakończenia danej kadencji Rady Miasta, funkcja Opiekuna zostaje utrzymana do czasu powierzenia jej radnemu Rady Miasta następnej kadencji." Tymczasem o ustanowieniu opiekuna Rady Młodzieżowej przesądził przepis art. 35 ust. 2 Statutu i do czasu jego zmiany, czy uchylenia, Rada Młodzieżowa posiada opiekuna niezależnie od tego, czy funkcję tę powierzono komukolwiek. Nadto tak sformułowany zapis Statutu sugeruje, że z chwilą powierzenia tej funkcji radnemu Rady Miasta następnej kadencji funkcja ta przestaje być utrzymywana, to znaczy przestaje istnieć. Podkreślił, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w sposób zrozumiały, nie budzący żadnych wątpliwości, precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Regulacja § 35 ust. 2 Statutu wymogów tych nie spełnia. Dalej wskazał, że w § 13 i 14 ust. 1 Statutu Rada Miasta określiła katalog podmiotów posiadających czynne i bierne prawo wyborcze w sposób nie do pogodzenia z celem istnienia rady młodzieżowej (art. 5b ust. 1 ustawy), szczególnie w świetle regulacji dotyczących jej tworzenia (art. 5b ust. 2 ustawy). Rada Miasta pozbawiła bowiem zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego do Rady Młodzieżowej mieszkańców tej gminy tj. młodzież uczącą się w szkołach dla dorosłych, młodzież nie uczącą się oraz młodzież uczącą się w szkołach wyższych - studentów. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że uchwała zawiera również inne nieprawidłowości. W § 5 zd. drugie Statutu Rada postanowiła, że: "Rada może współpracować z instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi na zasadach zgodnych z przepisami obowiązującego prawa". Regulacja ta nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji wynikającej z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, bowiem żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie zawiera upoważnienia dla rad młodzieżowych do podejmowania współpracy instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi, nadto żadne przepisy nie określają zasad ich współpracy z instytucjami i organizacjami krajowymi. W § 6 ust. 4 Statutu postanowiono, że: "4. Rada nie jest związana z żadną partią polityczną lub ugrupowaniem politycznym." W ocenie organu nadzoru, powyżej przytoczony przepis jest niejasny i nieprecyzyjny i nie ma charakteru normy prawnej, a jedynie stanowi informację czy deklarację uchwałodawcy. Powyższy zarzut odniósł również do przepisu § 9 pkt 1 Statutu, który przewiduje, że Młodzieżowa Rada Miasta Piekary Śląskie realizuje swoje cele poprzez przygotowywanie i przeprowadzanie sesji. Zarzucił, że nie sposób jednoznacznie stwierdzić w jakim znaczeniu użyty został wyraz "sesja", który ma wielorakie znaczenie. Za wykraczające poza delegację ustawową uznał wszelkie postanowienia Statutu przyznające jakiekolwiek kompetencje, szczególnie władcze, Przewodniczą-cemu Rady Miasta Piekary w stosunku do Młodzieżowej Rady Miasta Piekary Śląskie wykraczające poza sprawy związane z organizacją pracy Rady Miasta i prowadzeniem jej obrad (art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy). Dlatego postanowienia: § 23 ust. 2 i 4, § 24 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2-4, § 26 ust. 1-2, § 29 ust. 7-8 Statutu, jak również § 2 i § 4 ust. 6 Załącznika Nr 11 do Statutu uznał za istotnie naruszające prawo. Za niedopuszczalne stwierdził przyznanie Przewodniczącemu Rady Miasta prawa rozstrzygania kwestii spornych w sprawach ostatecznej interpretacji postanowień Statutu oraz sprawach nie objętych Statutem (§ 37 Statutu), gdyż ewentualne wątpliwości związane z interpretacją statutu rady młodzieżowej mogłyby być rozstrzygane jedynie przez organ stanowiący gminy, jako ten podmiot, który statut ten nadał. Wskazując na § 3 ust. 2 Statutu, w którym Rada postanowiła, że: "Prezydent zapewnia warunki lokalowe i obsługę administracyjną Rady" stwierdził niedozwoloną modyfikację regulacji ustawowej tj. art. 5b ust. 15 u.s.g. i wkraczanie w wyłączne kompetencje Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, jako kierownika Urzędu Miasta Piekary Śląskie (por. art. 33 ust. 1-3 ustawy). Analogiczny zarzut wkroczenia w kompetencje Prezydenta Miasta Piekary Śląskie odniósł do treści: § 21 ust. 12 i § 34 Statutu. Dalej podniósł, że przepis § 6 ust. 2 Statutu stanowi modyfikację przepisu ustawowego tj. art. 5b ust. 11 u.s.g. Za niezgodny z prawem uznał przepis § 8 pkt 3 Statutu stanowiący, że: Celem działania Rady jest "nauka wystąpień publicznych, retoryki i erystyki oraz wyrabianie umiejętności podejmowania decyzji" akcentując, że cel istnienia rady młodzieżowej został określony w art. 5b ust. 1 u.s.g. i ograniczony jest do: "działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne." Zatem cel wskazany w tym przepisie Statutu w zakresie tym się nie mieści. Również przepis § 8 pkt 5 Statutu, w zakresie w jakim wskazuje, iż celem działania rady młodzieżowej jest "koordynowanie działań na rzecz młodych mieszkańców Miasta, w szczególności w zakresie nauki, kultury i sportu", wykracza poza ustawowe upoważnienie. Zauważył organ wprawdzie, że katalog elementów statutu rady młodzieżowej wskazany w przepisach art. 5b ust. 6, 10, 11 i 13 ma charakter otwarty, nie oznacza to jednak, iż ustawodawca przyznał radzie miasta możliwość dowolnego kształtowania treści statutu rady młodzieżowej. Podkreślił, ze zgodnie z przepisem art. 5b ust. 5 u.s.g. rada młodzieżowa ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Stąd też koordynowanie działań podejmowanych przez bliżej nieokreślone podmioty nie mieści się w celach działania rady młodzieżowej. Dalej wskazał, iż przepis § 10 Statutu stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 5b ust. 8 u.s.g. Ustawodawca określił katalog zadań rady młodzieżowej jako otwarty i może być rozszerzony w statucie, jednakże wymienione w nim zadania mają charakter obligatoryjny. Tymczasem analiza treści § 10 Statutu wykazała, że pominięto zadania wymienione w art. 5b ust. 8 pkt 1-3 u.s.g. Nadto za niedopuszczalne organ nadzoru uznał wskazanie, że do zadań Rady Młodzieżowej należy "rozstrzyganie w innych sprawach w zakresie kompetencji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego." Przepis taki nie spełnia wzorca konstytucyjnego wynikającego z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Ponadto przepis § 2 uchwały, na mocy którego wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie w sposób oczywisty narusza regulację art. 30 ust. 1 u.s.g., który wyraźnie stanowi, iż uchwały rady gminy (rady miasta) wykonuje wójt, tu: Prezydent Miasta Piekary Śląskie. Organ nadzoru zaznaczył jednocześnie, iż powyższe uchybienia mają charakter przykładowy i nie obejmują wszystkich istotnych naruszeń prawa jakich dopuściła się Rada Miasta Piekary Śląskie podejmując przedmiotową uchwały. Jednakże z uwagi na fakt, iż nawet cześć z nich skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, wymienienie wszystkich naruszeń jest niecelowe. W skardze do tutejszego Sądu Gmina zaskarżyła w całości to rozstrzygnięcie zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z niewskazaniem w treści rozstrzygnięcia nadzorczego wszystkich uchybień stwierdzonych w Uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 91 u.s.g. ,,rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne prawne", a ponadto brak wskazania przez organ nadzoru wszystkich stwierdzonych uchybień uniemożliwia radzie usunięcie wszystkich uchybień i uchwalenie aktu, który odpowiada prawu; 2. art. 5b ust. 10 w zw. z ust. 11-13 i 15 u.s.g. zw. z art.2, art.7 i art- 32 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z ich treścią uznaniu, że Rada Miasta Piekary podejmując sporną uchwałę a) w związku z ustanowieniem w § 35 ust. 2 Statutu funkcji opiekuna i określeniem w ust. 2-7 okresu trwania kadencji, ustaleniem zasad wyboru i odwołania opiekuna - nie wypełniła w całości delegacji ustawowej (art. 5b ust. 12 i 13), podczas gdy z treści art 5b ust. 13 u.s.g. wynika, że statut młodzieżowej rady gminy może (a zatem nie musi) określać szczegółowe wymagania, które musi spełniać opiekun, zakres jego obowiązków oraz zasad odwołania, w związku z czym Rada Miasta nie mogła naruszyć tego przepisu w sposób wskazany przez organ nadzoru; b) w związku z określeniem w § 35 ust. 5 Statutu, że ,,w przypadku zakończenia danej kadencji Rady Miasta, funkcja opiekuna zostaje utrzymana do czasu powierzenia jej radnemu Rady Miasta następnej kadencji'' - naruszyła konstytucyjny wymóg przyzwoitej legislacji, podczas gdy zarówno z treści § 35 ust. 5 Statutu, jak i z treści pozostałych ustępów § 35 wynika, że w przepisie tym chodzi o pełnienie funkcji opiekuna przez konkretną osobę do momentu wyboru jej następcy; c) w związku z określeniem w § 13 i 14 Statutu czynnego i biernego prawa wyborczego) naruszyła konstytucyjną zasadę równości'', podczas gdy przepisy § 13 i 14 Statutu uprawnienia te ujmują szeroko (analogicznie do dotychczasowego Statutu, które pomimo wielu lat obowiązywania nie zostały przez organ nadzoru zakwestionowane), a nadto przepisy art. 5b ust. 1 i 2 u.s.g. nie zawierają żadnych regulacji konkretyzujących jakim konkretnie podmiotom należy przyznać (albo nie) prawo wyborcze do młodzieżowej rady miasta; d) w związku z określeniem w § 5 zd. drugie Statutu, iż ,,Rada może współpracować z instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi na zasadach zgodnych z przepisami obowiązującego prawa" naruszyła wymóg prawidłowej legislacji wynikający z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, podczas gdy sposób zredagowania tego przepisu Statutu (analogicznie do dotychczasowego, który nie został przez organ nadzoru zakwestionowany) jest zgodny z treścią art. 5b ust. 10 u.s.g. i obejmuje w szczególności zwyczajne kontakty przedstawicieli młodzieży z organizacjami młodzieży z innych miejscowości w Polsce i poza granicami; e) w związku z określeniem w § 6 ust. 4 Statutu, iż ,,Rada nie jest związana z żadną partią polityczną lub ugrupowaniem politycznym'' dopuściła się zredagowania przepisu w sposób niejasny i nieprecyzyjny", nie posiadający charakteru normy prawnej, stanowiącego jedynie deklamację, podczas gdy sposób zredagowania § 6 ust. 4 Statutu (identycznie zresztą jak dotychczasowego, obowiązującego, którego organ nadzoru nie zakwestionował) jest zgodny z treścią art. 5b ust. 10 u.s.g. i nawet charakter deklaracji nie pozbawia go określonej treści normatywnej polegającej m. in. na zakazie powiązania i reprezentowania interesów partii politycznych, co winno przesądzać o dopuszczalności jego zamieszczenia akcie jakim jest statut młodzieżowej rady miasta; f) w związku z użyciem w § 9 pkt 1 Statutu rzekomo niejednoznacznego wyrazu "sesja" i zredagowania przepisu w sposób ,,niejasny i nieprecyzyjny" podczas gdy desygnat pojęcia "sesja'' wynika z kontekstu, w jakim występuje ono w szczególności w §§ 25-30 i 34-35 Statutu (wyraz ten został użyty 32 razy i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych); g) przyznając w treści § 23 ust. 2 i 4, § 24ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2-4, § 26 ust. 1-2, § 29 ust. 7-8 oraz § 37 Statutu, jak również § 2 i § 4 ust. 6 Załącznika nr 11 do Statutu określone kompetencje Przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze podczas gdy przepis ten ma zastosowanie w stosunkach prawnych pomiędzy przewodniczącym rady gminy a radą gminy, nie ma natomiast zastosowania w przypadku określenia kompetencji przewodniczącego rady gminy wobec organu, którego przewodniczący rady gminy nie jest członkiem – tj. młodzieżowej rady gminy, a ponadto określenie w Statucie zasad działania młodzieżowej rady gminy, w szczególności przyznanie w zakresie działania tejże rady określonych kompetencji przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie jest zgodne z treścią art. 5b ust. 10 u.s.g.; h) w związku z określeniem w § 3 ust. 2 Statutu, iż prezydent miasta zapewnia warunki lokalowe i obsługę administracyjną młodzieżowej Rady, a nadto wskazując w § 21 ust. 12 oraz § 34 Statutu, że określone w tych przepisach dokumenty przechowuje się w komórce organizacyjnej Urzędu Miasta – dokonano niedozwolonej modyfikacji regulacji u.s.g. i wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta jako kierownika urzędu Miasta Piekary Śląskie, podczas gdy w istocie przepis art. 5b ust. 15 u.s.g. stanowi jedynie, że obsługę administracyjno-biurową młodzieżowej rady gminy zapewnia urząd gminy oraz że koszty obsługi pokrywa urząd gminy, w związku z czym kompetencje Prezydenta Miasta jako kierownika urzędu gminy nie zostały naruszone; i) określając w § 6 ust. 2 Statutu warunki zwrotu kosztów przejazdu, co zostało uznane przez organ nadzoru za modyfikację przepisu ustawowego, podczas gdy § 6 ust. 2 należy odczytywać z ust. 3 oraz Załącznikiem nr 11 do Statutu i przepisy te w pełni korespondują z treścią art. 5b ust. 11 u.s.g.; j) w związku z określeniem w § 8 pkt 3 i 5 statutu, że niektórymi z celów działania młodzieżowej Rady są ,,nauka wystąpień publicznych, retoryki i erystyki oraz wyrabianie umiejętności podejmowania decyzji" oraz "inicjowanie i koordynowanie działań na rzecz młodych mieszkańców Miasta, w szczególności w zakresie nauki, kultury i sportu'' (identycznie jak w dotychczasowym Statucie) - czym wykroczono poza kompetencje ustawowe wynikające z art. 5b ust. 1 oraz ust. 5-6, 10-11 i 13 u.s.g., podczas gdy w istocie przepis art. 5b nie zawiera żadnego zamkniętego katalogu celów i działań młodzieżowej rady miasta, a cele służą realizacji ogólnie określonego celu generalnego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży; k) w związku z określeniem w § 10 Statutu zadań młodzieżowej rady bez powielenia w treści Statutu zwrotów ustawowych, tj. zadań wymienionych expressis verbis w art. 5b ust. 8 pkt 1-3 u.s.g. – uznając, że dopuściła się niedozwolonej modyfikacji art. 5b ust. 8 u.s.g., podczas gdy w istocie Rada Miasta Piekary Śląskie, zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, świadomie uniknęła w treści Statutu powtórzenia zwrotów ustawowych; l) w związku z określeniem w § 2 Uchwały, że jej wykonanie powierza się Przewodniczącemu Rady Miasta Piekary Śląskie czym naruszono regulację art. 30 ust. 1 u.s.g., podczas gdy w istocie właśnie z treści tego przepisu wynika, że bez względu na postanowienia zawarte w uchwale, Prezydent Miasta jest z mocy prawa obowiązany wykonywać uchwały rady gminy, a zatem brak wskazania Prezydenta Miasta jako adresata podjętej uchwały nie ma wpływu na zakres jego obowiązków wynikający z podjęcia tejże uchwały przez Radę Miasta. Wskazując na powyższe uchybienia Gmina Piekary Śląskie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie żądając zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu na wstępie zaakcentowała konstrukcję i cel rozstrzygnięć nadzorczych. Podkreśliła, że organ nadzoru powinien wskazywać w treści rozstrzygnięć nadzorczych nie tylko wszystkie stwierdzone uchybienia, ale także przedstawiać ich przekonujące uzasadnienie faktyczne a zwłaszcza prawne, co pozwoliłoby adresatowi takiego rozstrzygnięcia dokonać ponownej analizy ustanowionych regulacji i podjąć ewentualne działania korygujące w przekonaniu, że tego wymagają standardy poprawnej legislacji. A zaskarżane rozstrzygnięcie nie czyni temu zadość. Powołano się na orzecznictwo i wskazano na niedopuszczalność stwierdzenia, że wymienione naruszenia mają charakter przykładowy i nie obejmują wszystkich istotnych naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe zarzuty i argumenty. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej gminy podtrzymał zarzuty akcentując wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia; zaakcentował brak wskazania przez organ nadzoru wszystkich stwierdzonych uchybień co uniemożliwia radzie wydanie prawidłowego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W tym przypadku Sąd uwzglę-dniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje radzie gminy przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie tej normy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie podejmowania działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne (art. 5b ust. 1 u.s.g.). W myśl z kolei art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Natomiast podstawowe uregulowania prawne dotyczące nadzoru znajdują się w Konstytucji. Artykuł 171 ust.1 stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. 2. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. 3. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy Przepis ust. 2 określa więc zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym przez enumeratywne wyliczenie organów. Cytowany przepis Konstytucji nie tworzy generalnej podstawy prawnej do ingerowania w działalność samorządu terytorialnego, jej podstawę stanowią normy kompetencyjne zawarte w ustawodawstwie zwykłym. Określają one organ, środki nadzoru, warunki i tryb jego zastosowania. Ustawy przewidują różne środki ingerencji nadzorczej, które możne podzielić na kilka grup: • informacyjne - obowiązek przedkładania rozstrzygnięć władz samorządowych organom nadzoru, • ostrzegawcze i prewencyjne - obowiązek organu nadzoru wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały gminy, • represyjne - stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego, rozwiązanie organu, zarząd komisaryczny (Por. Samorząd terytorialny – ustrój i gospodarka (red.) Z. Niewiadomski, Branta, Bydgoszcz – Warszawa 2001). Zatem w pierwszej kolejności należy podkreślić, że dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego należy brać pod uwagę konstytucyjny aspekt samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej w postaci młodzieżowej rady gminy należy do zadań własnych gminy. W związku z tym pozostaje przekazana przez ustawodawcę radzie gminy kompetencja do uchwalenia statutu określającego w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, trybu i kryteriów wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy (art. 5 ust. 10 u.s.g.) Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały określającej taki statut, do którego ustanowienia upoważniona została wyłącznie rada gminy, może nastąpić zatem tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa przez radę gminy tego rodzaju uchwałą. Okoliczność istotnego naruszenia prawa, a więc istotnej sprzeczności uchwały (jej zapisu) z prawem, powinna być zatem wyczerpująco i jednoznaczne wykazana przez organ nadzoru. Artykuł 91 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważny. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia organ nadzoru zarzuca radzie gminy oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia. Organ nadzoru obok powołania art. 91 ust. 1 u.s.g., powinien w związku z tym powołać właściwe przepisy prawa materialnego czy procesowego, z którymi kwestionowana uchwała jest w sposób istotny niezgodna i wykazać naruszenie prawa, wskazując na wykładnię przepisu prawa i jego właściwe zastosowanie oraz odnosząc poczynione w tym zakresie uwagi do konkretnego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost, konkretnie i całościowo, nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Zawarcie w rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru umożliwia bowiem sądową kontrolę czynności aktu nadzoru i jest warunkiem uznania tego aktu za zgodny z prawem. Nie można bowiem zapominać, że przedmiotem kontroli Sądu w przypadku wniesienia skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest przede wszystkim legalność aktu nadzoru, co oznacza, że sąd dokonuje oceny, czy akt ten, z uwagi na jego treść, szczególnie argumentację zawartą w uzasadnieniu, może pozostać w obrocie prawnym. To, że rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymagania formalne z art. 91 ust. 3 u.s.g., a więc zawiera elementy, składniki określone w tym przepisie nie oznacza samo w sobie, że akt nadzoru jest zgody z obowiązującym prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia na czym konkretnie polega istotna sprzeczność z prawem uchwały rady gminy. W judykaturze przyjmuje się, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18; z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2322/17). A z taką sytuacją zdaniem Sądu mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie bowiem sporządzone uzasadnienie kontrolowanego aktu nadzoru zawiera niepełne rozważania stwierdzonych uchybień oraz wybiórcze, przykładowe ich wyliczenie – co stwierdził organ nadzoru w ostatnim akapicie uzasadnienia. Podniesione bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty pod adresem spornej uchwały obejmują naruszenia: - dotyczące przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego; - zasad prawidłowej legislacji; - modyfikacji regulacji ustawowej; - dotyczące zamieszczenia w treści uchwały zdań niemających charakteru normotwórczego. Natomiast tak postawione przez Wojewodę zarzuty są – jak sam wskazał organ nadzoru w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - przykładowe i nie obejmują wszystkich istotnych naruszeń prawa. Wobec takiej konstatacji organu nadzoru wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze należało uznać za wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, gdyż nie zawiera pełnej analizy legalności kontrolowanego w trybie nadzoru aktu, argumentacji wskazującej na przeprowadzenie całościowego i wnikliwego nadzoru nad kwestionowanym aktem oraz konstatacji, że wszechstronnie przeprowadzone badanie legalności spornego aktu w pełni wyczerpuje środki ostrzegawcze i prewencyjne ingerencji nadzorczej co w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności w całości. Niedopuszczalne jest bowiem jedynie wybiórcze badanie legalności aktów gminnych i częściowe nadzorowanie działalności uchwałodawczej. Zgodnie z art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami, zatem katalog środków nadzoru przysługujących organom jest określony w sposób zupełny. Ustawa przewiduje w pierwszej kolejności środki pozwalające ustalić stan faktyczny: prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przykładowo można wymienić możliwość dokonania wizytacji i uczestniczenie w posiedzeniach organów gminy i powiatu przysługujące wojewodzie i regionalnej izbie obrachunkowej. Stosowanie środków informacyjno-doradczych pozwala uniknąć lub zminimalizować konieczność użycia represyjnych środków nadzoru, przez samokorektę działań samorządu. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 88 u.s.g., art. 77a u.s.p., art. 80 u.s.w.). W doktrynie podkreśla się również rolę samokontroli. "Kontrola wewnętrzna w danej jednostce organizacyjnej może skutecznie blokować ewentualne zastosowanie nadzoru nad nią, jeśli jest wykonywana rzeczowo, rzetelnie i skutecznie". Dlatego też unieważnianie uchwał w trybie nadzorczym należy uznać za ostateczny, najdalej idący instrument kontroli. Tym samym musi być on stosowany z zachowaniem wszelkich wymogów prawnych, z dogłębną analizą i stwierdzeniem wszystkich uchybień - aby wypełnić funkcję informacyjną, prewencyjną i szkoleniową umożliwiająca w przyszłości uniknąć podobnych uchybień. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada tym wymogom. Na marginesie jeszcze należy zauważyć, że odnosząc się do podnoszonych 15 zarzutów Wojewody – skład orzekający – nie podziela ich zasadności w pełnym zakresie. Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć niewyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednost-ki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Jak wynika z treści skargi, organ nadzoru stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie i konkretnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny. Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Tak Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. - oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za drugim stanowiskiem. Uzasadnienie powyższej tezy należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uwzględniających rolę i pozycję ustrojową samorządu tery- torialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust. 4 Konstytucji). Zasada samodzielnoś-ci samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorzą-du gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa. Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że: “2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. 4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem". Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Przenosząc powyższe na niwę rozpoznawanej sprawy za chybione należy uznać część zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru, a stanowiących podstawę całościowego unieważnienia przedmiotowej uchwały. Bezpodstawne jest twierdzenie o naruszeniu zasady równości przez pozbawienie prawa wyborczego młodzież uczącą się w szkołach dla dorosłych oraz w szkołach wyższych - studentów. Nie jest to już bowiem młodzież tylko osoby dorosłe. Zasadny jedynie był zarzut dotyczący w tym zakresie młodzieży nie uczącej się, ale nie może to uzasadniać całościowego unieważnienia przepisu uchwały. Podobnie za chybiony należało uznać zarzut dot. zakazu dla rad młodzieżowych do podejmowania współpracy instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi skoro katalog zadań z ust. 8 ma charakter przykładowy i nie istnieje przepis prawa zabraniający takich kontaktów. Wręcz przeciwnie w dobie globalizacji zacieśnianie więzi i współpracy z podmiotami europejskimi sprzyja realizacji celów rady wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty niezgodności z prawem § 8 pkt 3 i 5 Statutu stanowiący, że: celem działania Rady jest "nauka wystąpień publicznych, retoryki i erystyki oraz wyrabianie umiejętności podejmowania decyzji" oraz "koordynowanie działań na rzecz młodych mieszkańców Miasta, w szczególności w zakresie nauki, kultury i sportu". Skoro bowiem celem istnienia rady młodzieżowej z art. 5b ust. 1 u.s.g. jest działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne to doskonalenie się i podejmowanie różnego rodzaju aktywności w powyższym zakresie mieści się w tej regulacji. Również ustanowiony w § 6 ust. 4 Statutu zapis o apolityczności nie stoi w kolizji z żadną normą prawną. Nie sposób także podzielić zarzutu dot. § 9 pkt 1 Statutu i użytego w nim wyrazu "sesja" skoro termin ten jest ogólnie przyjęty, stosowany i jednoznacznie rozumiany m.in. w regulacjach u.s.g. Nie do podzielenia są także zarzuty, że zapisy § 3 ust. 2 Statutu, mocą którego Rada postanowiła, że: prezydent zapewnia warunki lokalowe i obsługę administracyjną Rady stanowi niedozwoloną modyfikację regulacji ustawowej tj. art. 5b ust. 15 u.s.g. i wkracza w wyłączne kompetencje Prezydenta Miasta, jako kierownika Urzędu Miasta Piekary Śląskie z art. 33 ust. 1-3 u.s.g. Analogicznie zarzuty wkroczenia w kompetencje Prezydenta Miasta Piekary Śląskie organ podniósł także do treści § 21 ust. 12 – dot. przechowywania dokumentów w komórce organizacyjnej i § 34 – przechowywania protokołów sesji rady. Skoro bowiem zgodnie z art. 5b ust. 15 u.s.g. "Obsługę administracyjno-biurową młodzieżowej rady gminy zapewnia urząd gminy. Koszty obsługi młodzieżowej rady gminy pokrywa urząd gminy", a urząd gminy to jednostka organizacyjna gmin, której przedmiotem działalności jest świadczenie pomocy prezydentowi, w zakresie realizacji uchwał rady gminy, określonych przepisami prawa; organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy, określa regulamin organizacyjny, nadany przez prezydenta w drodze zarządzenia i tenże prezydent jest kierownikiem urzędu i wykonu-je uprawnienia zwierzchnie to nieuprawnione są powyższe zarzuty organu nadzoru. Również chybiony jest zarzut dot. określenia możliwości ubiegania się o zwrot kosztów zawarty w § 6 ust. 2 Statutu, który stanowi dopełnienie ust. 1 i nie jest ani sprzeczny ani zmieniający art. 5b ust. 11 u.s.g. Podobnie za bezzasadny ocenić należy zarzut pominięcia w § 10 Statutu zadań wymienionych w art. 5b ust. 8 pkt 1-3 u.s.g. skoro stanowiłoby to powtórzenie regulacji ustawowych, a katalog zadań rady młodzieżowej ma charakter otwarty i może być rozszerzony w statucie, zatem dublowanie przepisów ustawy byłoby niedopuszczalne. Natomiast nawet przyjmując za zasadne zarzuty i twierdzenia organu nadzoru co do niezupełnego określenia szczegółowych wymagań, które musi spełniać opiekun oraz zasad jego odwoływania to przede wszystkim wskazać należy na fakultatywny charakter tej instytucji. Zatem stwierdzone braki w tym zakresie nie mogą uzasadniać unieważnienia całości aktu i zawartych w nim prawidłowych regulacji, tylko winny być przedmiotem działań nadzorczych w tej konkretnej części. Podobne działania winny być podjęte w kwestii wykraczających poza delegację ustawową postanowień Statutu przyznających władcze kompetencje Przewodniczą-cemu Rady Miasta jako nie mające oparcia w przepisach oraz powierzających Radzie Młodzieżowej, w ramach przyznanych zadań, rozstrzyganie w innych sprawach – tj. wadliwe regulacje mogły być unieważnione jedynie w tym zakresie bez konieczności stwierdzania nieważności całego aktu. Konkludując powyższe należy więc zauważyć, że skoro działanie nadzorcze organu musi być wszechstronne, pełne i wyczerpujące, i nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w rzetelnym wykonaniu tego obligu obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów - to tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jako wadliwe nie mogło się ostać. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił akt nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.