III SA/Gl 405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant starszy referent Izabela Maj-Dziubańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. [...] nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – dalej organ, zakład decyzją z dnia [...]r., Znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych- dalej ustawa - (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia z [...] r. znak: [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie zwolnienia I. N. – dalej strona, skarżąca z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. zainicjowanego wnioskiem z [...] r. Stan sprawy jest następujący; W dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję znak: [...] którą umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia strony z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. zainicjowanego wnioskiem z [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. została wydana z uwagi na brak złożonego przez stronę wniosku w ustawowym terminie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż decyzja o umorzeniu postępowania w w/w sprawie jest dla niej niezadowalająca, gdyż nawet przy pominięciu argumentacji wskazanej we wcześniejszej korespondencji, iż wniosek został złożony osobiście otrzymała telefonicznie informacje, że wniosek rzeczywiście dotarł do ZUS oddział B., jednak popełniono błąd wpisując NIP spółki A spółka jawna w której jest współwłaścicielem, a powinien tam widnieć osobisty NIP. Wskazała, iż o popełnionym błędzie nie została poinformowana tak, aby w wymaganym terminie złożyć korektę. Zakład po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy sporną decyzję wskazując, iż warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r. Takowego zaś wniosku do dnia 30.06.2020 r. zdaniem organu strona nie złożyła, co uzasadnia decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. W skardze strona podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (zwana dalej: KPA) poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W treści skargi wskazała, iż w przedmiotowej sprawie ZUS przyjął stanowisko, że nie został złożony przez nią we właściwym terminie wniosek o zwolnienie mnie z opłacania składek społecznych i zdrowotnej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w ramach spółki jawnej A Sp. jawna, co jest ewidentną nieprawdą. W tym zakresie bowiem w kwestii zwolnienia z opłacania składek ZUS dotyczących pracowników a zarazem przedsiębiorców będących współwłaścicielami firmy były złożone odrębnie tj. w różnych terminach dwa wnioski RDZ: pierwszy sygnowany przez wspólnika tj. A. N. w dniu [...]r., któremu ZUS nadał nr [...] oraz drugi sygnowany przez stronę w dniu [...] któremu ZUS nadał nr [...]. Oba wnioski zostały złożone do skrzynki odbiorczej, wystawionej w holu zakładu. ZUS z niewiadomych powodów scalił oba wnioski i wydał decyzję o zwolnieniu z opłacania składek ZUS dotyczącej jedynie pracowników. Tymczasem z przepisów pierwszej tarczy antycowidowej wynikało jasno, że w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą i zatrudniającą przy tym poniżej 9-ciu pracowników prawo do ubiegania się o zwolnienie z opłacania składek przysługuje zarówno w zakresie składek za pracowników jak i przedsiębiorcom. Strona zwróciła uwagę, że konstrukcja samego wniosku RDZ nie przewidywała jakiegoś osobnego pola do zaznaczania, że wniosek dotyczy osobno samych pracowników i osobno samych przedsiębiorców. Z instrukcji wypełniania wniosku, która znajduje się we wstępie nie wynika, że przedsiębiorca winien składać jakiś osobny wniosek. Takiej też wskazówki nie podawała osoba z ZUS, która telefonicznie prosiła o uzupełnienie wniosku i przesłanie tego uzupełnienia drogą mailową co zostało dokonane i jest do sprawdzenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadami proceduralnymi dwojakiego rodzaju: po pierwsze w sprawie wadliwie umorzono postępowanie z uwagi na brak złożonego wniosku w sprawie, po drugie wadliwie procedowano w sprawie w zakresie złożonych wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec maj 2020r. Przystępując do omawiania wad zaklasyfikowanych jako pierwsze należy w pierwszej kolejności przywołać art. 104 § 2 K.p.a., zgodnie z którym decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. O ile każda decyzja merytoryczna rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty, czyli wywołuje skutki materialnoprawne (ustala sytuację prawną strony) i skutki proceduralne (kończy sprawę w danej instancji) . To drugi rodzaj decyzji jak wydany w sprawie wywołuje jedynie skutki proceduralne, natomiast nie konkretyzuje norm prawa materialnego. Do decyzji tych zalicza się m.in. decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja taka powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 689/07 publikowane, podobnie jak orzeczenia niżej przywołane, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 105 § 1 K.p.a. wynika, że umorzenie postępowania ma miejsce jedynie w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnić należy, że pojęcia bezprzedmiotowości i bezzasadności nie są tożsame. O ile w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, to nie oznacza to, że jest bezprzedmiotowe. Bezzasadność żądania występuje, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13). Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 K.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niezależnie od powyższych uwag zaznaczenia wymaga, iż możliwość podjęcia decyzji kończącej postępowanie w sprawie jest zależna od uprzedniego wszczęcia w nim postępowania co następuje na wniosek strony lub z urzędu ( art. 61 §1 k.p.a). W niniejszej sprawie żadna natomiast z sytuacji wskazanych wyżej nie zachodzi albowiem w sprawie nie wszczęto postępowania z urzędu w sprawie zwolnienia strony z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020r. Nie nastąpiło także, jak utrzymuje organ, skuteczne wniesienie wniosku przez stronę w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020r. A skoro tak, przy takiej9 ocenie stanu faktycznego zaistniałego w sprawie przez organ, gdy po myśli art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej podjęcie w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania było co najmniej przedwczesne, a w konsekwencji nieprawidłowe o czym poniżej. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. W myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 § 1 Kpa) zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Co istotne, skoro w zakończonym postępowaniu skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika, norma postępowania zawarta w art. 9 Kpa zobowiązywała Zakład do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1686/20, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (tak: NSA w wyrokach: z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1649/19, z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1368/18, czy z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3525/18), to nie oznacza jednak, że organ jako gospodarz postępowania, wydania władczego rozstrzygnięcia, nie powinien poprzedzić przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2026/19). Zważyć dalej należy, iż w sytuacji, gdy co podniesiono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze do ZUS wpłynął jeden wniosek z dnia [...]r. złożony przez A. N. jako wspólnika spółki A s-ka jawna dot. zwolnienia z opłacania składek ZUS za pracowników ze wskazaniem NIP-U dot. tego podmiotu (NIP [...]) i drugi wniosek też wskazujący NIP właściwy dla w/w spółki jawnej ale ze wskazaniem, iż składa go I. N. ubiegając się o zwolnienie na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone to jest osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych lub ubezpieczenia zdrowotnego, w tym osoby współpracujące z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność oraz osoba prowadząca pozarolnicza działalność, która opłaca składki za innych ubezpieczonych należało wezwać stronę do wyjaśnienia czego w istocie dotyczy jej wniosek, w związku z jakim rodzajem działalności wniosek złożono, jaki jest jego przedmiotowy zakres i kto w rzeczywistości go składa. Obowiązkiem organu było wezwanie do wyjaśnienia; czy strona składa wniosek jako związany z jej indywidualną działalnością gospodarczą, czy też składa wniosek jako wspólnik A spółka jawna posługując się NIP właściwym dla tej spółki. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie czego w istocie wniosek dotyczy złożony przez I. N., o zwolnienie jakiego rodzaju składek wnioskowano, w związku z jakim rodzajem działalności gospodarczej i w jakiej formie prowadzonej mogło otwierać procedowanie w sprawie i jego zakończenie adekwatnie do dokonanych ustaleń. Obowiązkiem organu było także by w rozsądnym terminie - udzielił skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jaki wniosek należało złożyć, jak go wypełnić, jaki NIP w nim podać o jakie zwolnienie z tytułu opłacania składek strona może się ubiegać. Tego nie uczyniono przy czym wydano decyzję umarzającą postępowanie w sprawie . Reasumując uznać należało, że naruszenie przez Zakład przepisów postępowania - art. 6 art. 9, art. 11, art. 61 § 3, i art. 105 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzji i poprzedzającą ją decyzję Zakładu z [...] r. Wskazania co do dalszego procedowania w sprawie wynikają wprost z treści wydanego orzeczenia w sprawie.