III SA/Gl 842/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej: strona, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...] r., którą przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] r. Jako podstawę prawną jej wydania organ wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2056, w skrócie kpa), art. 2 -8 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.180, dalej udm), i rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, po. 1817, dalej rozporządzenie). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...]r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, potwierdzony przez zarządcę domu co do wysokości wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł, wraz z deklaracją o wysokości dochodów za [...], [...] i [...]r. i zaświadczeniem z ZUS o wysokości wypłacanej renty. Prezydenta Miasta B. decyzją nr [...] z [...] r. przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł (w tym ryczałt na opał [...]zł) miesięcznie na okres od [...] do [...] r. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że miesięczne wydatki mieszkaniowe skarżącej, która nie zamieszkuje w lokalu gminnym wynoszą [...]zł, a po przeliczeniu [...]zł. Wyliczony, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ryczałt na zakup opału z tytułu braku instalacji co wynosi [...]zł. Ogółem wydatki mieszkaniowe wynoszą [...]zł ([...]zł+[...]zł). Dalej wskazał, że średni miesięczny dochód skarżącej, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo wynosi [...]zł. Najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosi [...]zł, a zatem dochód skarżącej (na 1 osobę) nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego dochodu, który wynosi [...]zł ([...]% z [...]zł). Dodatek mieszkaniowy w tym przypadku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami wraz z ryczałtem na mieszkanie, a udziałem 15 % łącznego dochodu i wynosi [...]zł ([...]zł-15% z [...]zł). Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie, którą uznała za krzywdzącą a ustalony dodatek zaniżony. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 132 kpa i przekazał sprawę organowi odwoławczemu, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do jej zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego. SKO wskazało, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu wykonawczym. Jednocześnie SKO ustalenia faktyczne organu I instancji przyjęło za własne, gdyż nie były sporne. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...]m2, a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa wynosi [...]m2 (art. 5 ust. 1 pkt 1 udm). Dochód skarżącej wykazany we wniosku oraz zaświadczeniu ZUS, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł [...]zł, co stanowi [...]zł na miesiąc. Na dochód ten złożyły się: renta oraz zwrot nadpłaconego podatku za rok 2018 w kwocie [...] zł. Również w pozostałych wyliczeniach organ odwoławczy nie dopatrzył się błędów. Najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosiła [...] zł w związku z czym dochód skarżącej nie przekroczył 175 % tej emerytury ([...] zł). Wydatki mieszkaniowe poniesione przez stronę na zajmowane mieszkanie i potwierdzone przez zarządcę w miesiącu złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy wyniosły [...]zł. W zajmowanym lokalu mieszkalnym skarżąca nie posiada centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu w związku z czym organ zasadnie powiększył wydatki mieszkaniowe o wyliczone ryczałty w łącznej wysokości [...]zł. Łączna kwota wydatków wyniosła zatem [...]zł. Kwotę tę należało pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego strony w kosztach utrzymania mieszkania. Udział jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 15% średniego miesięcznego dochodu, co stanowi [...]zł (15% z kwoty [...]zł). Kwota [...]zł pomniejszona o kwotę [...]zł daje kwotę [...]zł i jest to kwota należnego skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w deklaracji o wysokości dochodów skarżąca deklarowała dochody miesięczne w kwocie [...]zł na która poza rentą złożył się zwrot podatku za rok 2018 w kwocie [...] zł, która spowodowała wzrost dochodu i tym samym obniżenie przyznanego dodatku mieszkaniowego. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że ustalona wysokość dodatku mieszkaniowego należnego wnioskodawczyni została ustalona w prawidłowej wysokości i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Nie zgadzając się z decyzją skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik podkreślił, że dodatek mieszkaniowy ustalony dla skarżącej winien być wyższy, gdyż organ nieprawidłowo policzył koszty utrzymania mieszkania i zawyżył dochody. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej ppsa) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do prawidłowości ustalenia dochodu skarżącej przyjętego do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, w tym zwrotu podatku nadpłaconego za rok 2018. Wskazać należy, że dla prawidłowego ustalenia dodatku mieszkaniowego niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym wysokości dochodu wnioskodawcy za okres ostatnich 3 miesięcy przed złożeniem wniosku. Tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie prawa materialnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Winno być dla strony przekonujące (art. 11 kpa), gdyż ma ona prawo znać argumenty i przesłanki wydanej. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest niepełna, a przez to nieprzekonująca. W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął za średniomiesięczny dochód skarżącej kwotę [...]zł. Należy zgodzić się z organem, że skarżąca sama wpisała taki dochód w deklaracji z [...]r. załączonej do wniosku, jednakże nie znajduje on potwierdzenia w zaświadczeniu ZUS z [...]r. Wynika z niego tylko, że skarżąca pobiera rentę wraz z dodatkami, bez wskazania w jakiej wysokości i z jakimi dodatkami. Wskazano tylko, ze w styczniu dokonano z renty potrącenia komorniczego w kwocie [...]zł a w [...] renta była powiększona o kwotę [...] zł, w związku z rozliczeniem podatku. Tym samym kwota łączna dochodu wraz z dodatkami wynosi istotnie [...]zł, z tym ze w [...] i [...]r. dochód wynosił [...] a w [...] [...] zł. Powyższe powoduje, ze w istocie organ nie ustalił wysokość renty skarżącej ani dodatków, które są jej wypłacanie z nią łącznie. Nie mógł tym samym ocenić czy wchodzą one do dochodu czy też korzystają z wyłączenia z art. 3 ust. 3 udm. Przedstawione przez organy wyliczenie dodatku mieszkaniowego, z racji wątpliwości co do rzeczywistego dochodu skarżącej w okresie 3 miesięcy poprzedzających jego złożenie - w ocenie Sądu - nie pozwalają uznać, że dodatek mieszkaniowy został prawidłowo obliczony. Organ I instancji nie dokonał weryfikacji dochodów skarżącej oparł się wyłącznie na jej oświadczeniu i zaświadczeniu ZUS, które nie odpowiadają wymogom rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, które zawiera wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (załącznik nr 1) oraz wzór deklaracji o dochodach (załącznik nr 2). Ten ostatni wskazuje na konieczność oddzielnego wymienienia każdego źródła dochodu. Ani oświadczenie skarżącej ani zaświadczenie ZUS wymogu tego nie spełnia. Dodać także należy, co Sąd stwierdza z urzędu, że we wniosku o prawo pomocy skarżąca wykazała za [...]r. dochód netto [...] zł. W [...] tego roku dochód netto wynosił [...] zł a [...] [...]zł. Kwestii dochodu nie wyjaśniły organy obu instancji. Nie wiadomo zatem jaki dochód winien stanowić podstawę dokonywanych obliczeń dodatku mieszkaniowego. Nadto SKO bezkrytycznie przyjęła do dochodu roczne rozliczenie podatku czyli kwot innych niż wymienione w ustawie. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast, według dalszej treści wskazanego przepisu, min. świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca uznał za dochód "wszelkie przychody" wnioskodawcy. Nie ma zatem znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo, incydentalnie, czy też jest on uzyskiwany regularnie, ani czy ma on charakter materialny czy też nie. Nie można jednak pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Powyższe oznacza, że zwrot "wszelkie przychody" jest związany z dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Nie można zatem zwrotu tego, tak jak zdaje się uczyniły to orzekające w sprawie organy, stosować do zwrotu nadpłaty podatku dochodowego za rok poprzedni. W analizowanym przepisie chodzi bowiem o te wszelkie przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów, które nie podlegają wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które przyznane przez władzę publiczną nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28.09.2016 r., sygn. IV SA/Gl 208/16; WSA w Rzeszowie z 19.05.2005 r., sygn. akt. SA/Rz 1890/03, WSA w Bydgoszczy z 29.03.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 125/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że pojęcia przychodu to wyłącznie korzyść zewnętrzna w stosunku do wnioskodawcy, czyli korzyć pochodząca z innego źródła i nie będąca już majątkiem wnioskodawcy (do tego opodatkowanym), kwota otrzymana lub pozostawiona do dyspozycji. Nie ma też wątpliwości, że chodzi o dochód brutto (wyrok NSA z 17.01.2019 r. I OSK 474/17). Brak rzetelnego ustalenia dochodu skarżącej (nawet wysokości pobieranej renty), co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd nie akceptuje również doliczenia do dochodu zwrotu podatku dochodowego za rok 2018. Zwrot ten stanowił środki skarżącej, które nie stanowiły korzyści ani powiększenia jej dochodów (por. wyrok WSA w Krakowie z 16.10.2019 r. III SA/KR 859/19), podobnie jak zwrot nadpłaty czynszu czy rozliczenia mediów (por. wyrok WSA w Krakowie z 14.02.20 r. III SA/Kr 844/19, WSA w Kielcach z 22.01.20 r. II SA/Ke 1118/19, publ. jw.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa wyjaśni zatem z jakiego tytułu skarżąca osiągnęła przychody i które z nich stanowią dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Następnie organ uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także z naruszeniem prawa materialnego co do wykładni pojęcia dochodu zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu Sąd stwierdza z urzędu, że skarżąca z racji niskich dochodów korzysta z możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego i praktycznie w każdej sprawie wszczętej złożonym wnioskiem ostateczne rozstrzygniecie następuje po wyroku sądowym w związku z wadliwością ustaleń faktycznych czyli wysokością dochodu lub wydatków mieszkaniowych. Tym samym organ ze szczególną wnikliwością winien badać przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia i żądać oświadczeń lub weryfikować ich treść innymi dowodami, gdy przedłożone dokumenty są niepełne, niejasne lub rozbieżne w treści. Nadto winien przestrzegać wymogów wskazanych w rozporządzeniu i jego załącznikach. Aby decyzja była przekonująca wyjaśnić należy z jakiej przyczyny dodatek jest niższy niż ostatnio pobierany przez skarżącą. Przykładowo Sąd wskazuje, że dodatek mieszkaniowy przyznany na okres [...]r. do [...]r. ustalono na [...]zł przy dochodzie [...]zł (wyrok z 28.04.2015 r. IV SA/Gl 802/15; z 17.01.2019, I OSK 474/17; IV SA/Gl 1127/16 z 8.03.2017 r.;); na okres od [...]do [...]r. w kwocie [...]przy dochodzie [...] zł - uchylona wyrokiem z 20.09.2018 r. III SA/Gl 520/18; na okres od [...]do [...]r. w kwocie [...]zł, przy dochodzie [...]zł (wyrok IIV SA/GL 963/14 z 21.07.2015 i I OSK 1029/16 z 22.03.2018 r.; na okres od [...]do [...]r. [...]zł przy dochodzie [...]zł (wyrok z 17.05.2017 r. IV SA/Gl 828/17); na okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...]zł przy dochodzie [...]zł (wyrok z 29.01.15 IV SA/GL 341/15 i IV SA/GL 1125/16 z 17.05.17 r.); na okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...]przy dochodzie [...]; wyrok z 13.10.16 r. IV SA/Gl 269/16. Zależny jest również od wysokości najniższej renty czy emerytury, oraz ponoszonych wydatków na mieszkanie, co również należy wskazać i wyjaśnić. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji.