II SA/Ke 1118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania E. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 2 października 2019 r., orzekającą o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w wysokości 86,18 zł miesięcznie (w tym ryczałt za brak ciepłej wody w kwocie 3,81 zł) na okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji, E. G. zakwestionowała kwotę przyznanego dodatku zarzucając naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędne obliczenie miesięcznego dochodu członków gospodarstwa domowego oraz art. 6 ust. 4 tej ustawy poprzez zaniżenie wydatków na mieszkanie stanowiących podstawę przyznania dodatku. Wniosła o zweryfikowanie wyliczeń będących podstawą naliczenia dodatku i zmianę decyzji poprzez odpowiednie zwiększenie jego wysokości. Podniosła, że jedynym jej dochodem jest emerytura w kwocie 871,92 zł, a kwota wskazanego w decyzji dochodu jest znacznie zawyżona. Podniosła, że błędnie została przyjęta kwota wydatków na mieszkanie, która wynosi 288,93 zł. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych należy przyjąć, iż określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie), uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu. Za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe uzyskane w okresie przyjmowanym do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym, za jaki okres ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługiwały przychody faktycznie uzyskane (wypłacone) w trzech miesiącach poprzedzających złożenie wniosku. Istotne jest jedynie to, że świadczenia, bez względu na okres, za jaki przysługiwały, rzeczywiście zasiliły budżet gospodarstwa domowego wnioskodawcy. W ocenie SKO, organ I instancji zasadnie zaliczył nadpłatę z tytułu rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania (stwierdzoną za sezon grzewczy 2018/2019 w wysokości 396,53 zł) do dochodu strony w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Nadpłata nie została wymieniona w wykazie świadczeń podlegających wyłączeniu z dochodu, zawartym w art. 3 ust. 3 zd. drugie ustawy. Organ zauważył, że przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego za poprzedni okres do 30 września 2019 r. przyjmowano zawyżone wydatki strony na opłaty za c.o., gdyż pobierana wówczas zaliczka była wyższa niż rzeczywiste koszty centralnego ogrzewania, co miało przełożenie na wyliczenie wysokości przyznanego świadczenia. W tej sytuacji zwrot nadpłaty z tytułu rozliczenia opłat za c.o. musi być potraktowany jako dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji w prawidłowej kwocie uwzględnił dochód ze świadczenia emerytalno-rentowego, gdyż dla potrzeb ustalenia dochodu należało przyjąć wysokość emerytury brutto, jaką w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku otrzymała strona, tj. w tym przypadku kwotę 3.065,67 zł (świadczenia z ZUS + 396,53 zł – nadpłata c.o.) = 3.462,20 zł : 3 miesiące = 1.154.07 zł dochodu miesięcznego. W ocenie SKO, ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy precyzyjnie określił świadczenia, które podlegają odliczeniu oraz te, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. Katalog ten ma charakter zamknięty, wobec czego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu. Przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się m.in. wydatki z tytułu opłaty za eksploatację, remonty, zaliczkę c.o. i wywóz śmieci, zaliczki zimnej wody i ścieków. Natomiast nie podlegają uwzględnieniu wydatki z tytułu opłaty za działalność społeczno-wychowawczą (2,00 zł) oraz z tytułu podatku od nieruchomości (4,39 zł), wyszególnione w informacji o wysokości opłat czynszu Kieleckiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Kielcach z 18 września 2019 r. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość wydatków ponoszonych przez stronę na utrzymanie lokalu mieszkalnego na kwotę 282,54 zł. Przyjmując w sprawie całość powierzchni użytkowej mieszkania – 39,90 m2 organ stwierdził, że jest ona większa od powierzchni normatywnej, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. 35 m2 dla 1 osoby. Wydatki na powierzchnię użytkową w omawianym przypadku wynoszą łącznie 282,54 zł. Wydatki na powierzchnię normatywną wynoszą 247,84 zł., zaś po uwzględnieniu ryczałtu za brak ciepłej wody (11,45 zł) wynoszą 259,29 zł. Obliczając wysokość dodatku mieszkaniowego organ odwoławczy wskazał, że stanowi on różnicę miedzy wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. 15% dochodów gospodarstwa strony wnosi 173,11 zł. Różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie wynoszącymi łącznie 259,29 zł i tym udziałem strony wynosi natomiast 86,18 zł. Zatem w niniejszej sprawie wysokość dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem została organ I instancji ustalona prawidłowo. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze E. G. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję z 6 listopada 2019 r. w zakresie ustalenia wysokości jej dochodów mających wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego, przyznanego przez MOPR. Wskazała, że do dochodu wliczono oszczędności za centralne ogrzewanie, co bardzo zaniżyło wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdzie za dochód uważa się wszelki dochód, od którego odprowadzane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Organ wziął pod uwagę tylko dwa słowa "wszelki przychód" z ustawy i na tym oparł decyzję. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym wysokości dochodu. W uzasadnieniu wskazała, że oszczędności wynikają z ogromnych wyrzeczeń, a nie są wypracowane czy podarowane jej przez kogoś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, które skutkować musiały koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2133), zwanej dalej ustawą, regulującej zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. W sprawie nie było sporne uprawnienie skarżącej do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, tego rodzaju dodatek przysługuje m.in. osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu o pow. 39,90 m2, a zatem jest osobą wymienioną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto organy uznały, że wnioskodawczyni spełnia wymogi z art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Istota sporu w sprawie sprowadza się do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, na którą ma bezpośredni wpływ wielkość średniego miesięcznego dochodu skarżącej, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w sprawie. Organy obu instancji uwzględniły w nim bowiem nadpłatę z tytułu rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania rozliczoną w sierpniu 2019 r. za sezon grzewczy 2018/2019 w wysokości 396,53 zł. Zdaniem skarżącej, nadpłata ta wynikła z oszczędności poczynionych na ogrzewaniu mieszkania, co wiązało się – jak twierdzi – z ogromnymi wyrzeczeniami i nie powinna zostać wliczona do dochodu. Definicję dochodu zawiera art. 3 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622). Na gruncie definicji dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe poza wyjątkami wymienionymi w ustawie uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu (patrz wyroki: NSA z 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 212/11, WSA w Warszawie z 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1557/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne uznają również konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 937/18, WSA w Rzeszowie z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1239,/18, WSA w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 236/08 oraz z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 277/10, wszystkie dostępne na stronie j.w.). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. Ponadto, zdaniem Sądu, interpretując pojęcie "dochodu" z ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie można posługiwać się definicją "przychodu" zawartego w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. 1387 ze zm.). Definicja ta powstała bowiem na potrzeby zupełnie innych uregulowań prawnych, a mianowicie opodatkowania podatkiem dochodowym dochodów osób fizycznych. Nie ma podstaw systemowych, aby definicję z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przenosić na grunt ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Za dochód należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe faktycznie uzyskane w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Niewątpliwie na podstawie ww. przepisu do dochodu strony, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, należy zaliczyć świadczenie emerytalne otrzymywane przez skarżącą w wysokości 1021,89 zł miesięcznie. Odnosząc się natomiast do wliczenia do dochodu nadpłaty z tytułu opłat za c.o., zauważyć należy, że przy interpretacji pojęcia "wszelkie przychody" z art. 3 ust. 3 ustawy, koniecznym jest uwzględnienie całej treści normatywnej zawartej w zdaniu pierwszym tego przepisu, w którym wskazuje się, że chodzi wyłącznie o takie dochody, od których można odliczyć koszty ich uzyskania oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Wykładni tej nie zmienia treść zdania drugiego omawianego przepisu, w którym ustawodawca wymienił rodzaje przychodów niepodlegających wliczeniu do dochodu z uwagi na ich socjalny charakter. Dopiero po przeprowadzeniu oceny, że spełnione są przesłanki określone w zdaniu pierwszym art. 3 ust. 3 ustawy, można stwierdzić, czy dany dochód podlega odliczeniu wedle zdania drugiego, czy też nie. Niezależnie od tego zastrzeżenia, Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że pojęcie "przychodu" należy – co do zasady - łączyć wyłącznie z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli z korzyścią pochodząca z innego źródła niż jego majątek. Wyjątkiem może być jedynie dochód, który majątek przynosi w postaci np. odsetek od kapitału, czynszu z tytułu wynajmu bądź dzierżawy lub inne opłaty będące pożytkami cywilnymi rzeczy. Na taki sposób traktowania majątku wskazuje treść art. 3 ust. 4 ustawy, w którym nie fakt posiadania gospodarstwa rolnego decyduje o możliwości uzyskania dodatku, ale dochód, który ono przynosi (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 125/12, WSA w Łodzi z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 684/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, iż od kwoty nadpłaty z tytułu zaliczek na c.o. nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia społeczne. Już ta okoliczność powoduje, zdaniem Sądu, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że tego rodzaju nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie nadpłata czynszu rozliczona przez spółdzielnię w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wbrew twierdzeniu organu, stanowi w istocie zwrot własnych środków wnioskodawcy pochodzących z emerytury, uiszczonych już wcześniej tytułem czynszu. Korzyść w postaci nadpłaty nie jest przysporzeniem pochodzącym spoza majątku skarżącej, nie można jej także traktować jako darowizny czy innego przysporzenia ze strony spółdzielni. Argumentacja organu prowadzić może do wniosku, że operowanie własnym majątkiem, bez uzyskiwania z tego tytułu jakichkolwiek wymiernych korzyści, zwiększa dochód osoby dokonującej takiej czynności. Tym samym omyłkowe nadpłacenie czynszu i skutkujący tym zwrot tej nadpłaty lub też udzielenie komuś nieoprocentowanej pożyczki, mogłyby być uznane za uzyskanie dochodu w wysokości nadpłaconej (pożyczonej, a później zwróconej) kwoty. Ponadto, sytuacja polegająca na zakwalifikowaniu nadpłaty jako dochodu, jak przyjęły to orzekające w sprawie organy, prowadzi faktycznie do podwójnego wliczenia tej kwoty do dochodu, raz w ramach emerytury uzyskiwanej przez skarżącą (z której opłacała w czynszu zaliczki z tytułu kosztów c.o. na rzecz spółdzielni za okres grzewczy 2018/2019), a drugi raz poprzez wliczenie do dochodu części tej samej emerytury, stanowiącej faktycznie oszczędność w formie nadpłaty zaliczek na c.o. W konsekwencji, wadliwe jest uznanie omawianej korzyści jako "dochodu" strony na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sądowi orzekającemu w sprawie znana jest istniejąca w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność co do postrzegania nadpłaty z tytułu opłat czynszowych w kontekście zaliczenia jej, bądź nie, do dochodu. Sąd nie podziela jednak m.in. stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 9/14, a opowiada się za poglądem zaprezentowanym w wyrokach m.in. WSA w Łodzi z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 684/18, WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1683/10, WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 778/18 oraz z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 208/16. W ocenie Sądu, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy, prowadząca do przyjęcia, że osoba czyniąca oszczędności z uwagi na trudną sytuację materialną, uzyskuje w ten sposób jakiś dodatkowy dochód poza majątkiem, z którego te oszczędności są faktycznie czynione, pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP. Przyjęte przez organy stanowisko może zniechęcać osoby o najniższych dochodach do racjonalnego zarządzania swoim majątkiem, a właśnie do nich skierowana jest pomoc państwa określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca jest osobą otrzymującą bardzo niskie świadczenie emerytalne i oszczędności na ogrzewaniu mieszkania, poczynione przez nią kosztem komfortu życia - jak wynika z treści skargi - muszą zostać uznane za życiową konieczność, a nie dobrowolny wybór. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy, wliczając do dochodu skarżącej kwotę nadpłaty z tytułu uiszczonego czynszu za lokal mieszkalny. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wysokość dodatku mieszkaniowego zależy do wysokości dochodu, obliczonego na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił obie podjęte w sprawie decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy zaprezentowaną wyżej, a następnie dokona ponownego określenia wysokości należnego stronie dodatku mieszkaniowego.