III SAB/Gl 119/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia akt 1) stwierdza przewlekłość organu i uznaje, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4) w pozostałej części skargę oddala. W dniu [...] r. H. G. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) będąc w Urzędzie Miejskim w S. (dalej: organ), zwrócił się ustnie o wgląd do akt we własnej sprawie dotyczącej rozwiązania stosunku najmu i nakazania opuszczenia lokalu. Wnioskodawca został skierowany do sekretarza Urzędu Miejskiego, który ustnie odmówił mu dostępu do akt sprawy oraz poinformował, że akta znajdują się w Sądzie. W dniu [...] r. wnioskodawca ponownie złożył wniosek o wgląd do akt, na podstawie art. 73 k.p.a., tym razem w formie elektronicznej skierował go do Burmistrza S.. W dniu [...] r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP przesłał ponaglenie do Rady Gminy S. za pośrednictwem Burmistrza S.. Organ pismem z [...] r. poinformował wnioskodawcę, że akta sprawy z powództwa Gminy S., w której jest pozwanym, o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego, sygn. [...] znajdują się w Sądzie Rejonowym w G., gdzie może się z nimi zapoznać. Ponadto organ pismem z [...] r., poinformował wnioskodawcę, że jego ponaglenie jest bezprzedmiotowe, bowiem został poinformowany o możliwości i dostępie do akt sprawy pismem wysłanym [...] r. Pismem z [...] r., wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia skarżącemu wglądu do akt sprawy i zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) W skardze wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto domagał się przyznania od organu sumy pieniężnej tj. kwoty 1 500,00 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga nie dotyczy żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a ponadto stwierdził, że załatwił sprawę udzielając skarżącemu informacji na piśmie, które otrzymał [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. W przedmiotowej sprawie, skarżący wnosił o wgląd do akt organu stanowiących podstawę skierowania przeciwko niemu powództwa do Sądu. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie mu akt ustnie, a następnie ponowił go [...] r. na piśmie, w formie elektronicznej. Organ uznał, że informując skarżącego o tym, że akta są w Sądzie w związku z toczącym się postępowaniem, załatwił sprawę prawidłowo i w terminie. Takie stanowisko organu jest wadliwe. Należy wskazać, że o prawie strony do akt sprawy stanowią przepisy art. 73 i nast. k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania. Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a., która ustala zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia (patrz: W. Taras "Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym"). Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Należy wskazać, że postanowienia wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymagają uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 2043/2009 stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 lutego 2017r., w sprawie o sygn. II OSK 2811/15 (ww. wyroki NSA dostępne w bazie orzeczeń CBOIS) Ponadto, należy zauważyć, że wbrew stanowisku organu, "dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie" (wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/2000). Z tych względów na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Przewlekłe postępowanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie, ale nie zachował wymaganej przepisami formy. Równocześnie Sąd wskazuje, że sformułowane w skardze żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności nie znajduje uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Należy przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek przewlekłości czy bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. Sąd odstąpił zatem od możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej, uznając takie rozstrzygnięcie za niecelowe. Przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego uchylania się od załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawa pozostawia sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości lub bezczynności. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Tych z kolei okoliczności nie przedstawiła strona skarżąca. Podsumowując, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wgląd do akt sprawy, organ będzie miał na uwadze powyższe uwagi i ocenę prawną co do formy odmowy dostępu do akt niezależnie od przyczyny. Należy przy tym wskazać, że ponaglenie skarżącego powinno zostać rozpoznane w trybie określonym w art. 37 § 1 i nast. k.p.a. Mając powyższe na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a