III SAB/Gl 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Sedzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. M. W.(dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w K.(dalej: organ) w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazała, że wnioskiem z dnia 23 października 2021 r. wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego tego, ile zarabia radca prawny realnie, a nie w tabeli. Wniosek skierowany był na adres [...].pl. Wobec braku jego realizacji przez organ w dniu 15 listopada 2021 r. złożyła skargę. Podniosła w niej, że skoro organ udostępnia swój adres e-mail, winien zapewnić także obsługę skrzynki, aby zapewnić sprawny i dogodny kontakt każdemu, kto z tej formy kontaktu chce skorzystać. Do obowiązku organu należy takie skonfigurowanie skrzynki i zorganizowanie jej obsługi technicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres pism. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, przyznanie na jej rzecz kwoty 50 zł. oraz zasądzenie na rzecz organu kwoty zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania względnie oddalenie skargi. Wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącej wniosek z 23 października 2021 r. nie został skutecznie doręczony. Faktycznie dotarł do niego dopiero 15 listopada 2021 r., kiedy otrzymał go na skrzynkę e-PUAP. W ocenie organu, wobec konstrukcji adresu nadawcy [...].com system mógł zakwalifikować e-mail wysłany z tej skrzynki jako spam. Niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność organ w dniu 19 listopada 2021 r. udostępnił informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., II SAB/Gl 34/21, LEX nr 3190147). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności sąd uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, LEX nr 1082797; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1048/11, LEX nr 1068361). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, LEX nr 291197). W rozpatrywanej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest powiatowy lekarz weterynarii. Jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.; dalej u.d.i.p.) jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca domaga się informacji o wysokości faktycznie pobieranego wynagrodzenia przez radcę prawnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (...). Natomiast według art. 6 ust. 5 pkt. h u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych. Zagadnienie kwalifikacji informacji o wysokości pobieranego wynagrodzenia przez funkcjonariuszy publicznych jako informacji publicznej było już kilkakrotnie przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych. Wypracowane zostało stanowisko, że przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną. Dla przykładu za taką uznano informację o wysokości wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 października 2012 r., IV SA/Wr 383/12, LEX nr 1249938), wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych (wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., II SAB/Wa 246/11, LEX nr 1599507; wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 23/11, LEX nr 1156113); wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., II SAB/Wa204/10, publ. w CBOIS). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku Skarżącej była informacja o wysokości faktycznych zarobków radcy prawnego, nie ta wynikająca z tabeli. Przedmiot tej informacji niewątpliwie należy do sfery wydatków publicznych i w związku z tym należy ją zakwalifikować jako informację publiczną. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, LEX nr 164677). Warto w tym miejscu podkreślić, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie u.d.i.p. następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., VIII SAB/Wa 8/09, LEX nr 553643). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA W-wa z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Przekonanie Skarżącej o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z 23 października 2021 r. znajduje uzasadnione podstawy. Organ nie zareagował na złożony wniosek w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uznać więc należy, że organ jest w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek Skarżącej z 23 października 2021 r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż po dacie wniesienia skargi zostało sporządzone pismo zawierające odpowiedź na wniosek w piśmie z 15 listopada 2021 r. Należy także zaznaczyć, że według ugruntowanego już stanowiska skoro Skarżąca przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podany przez organ do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej to oznacza, że obowiązkiem tego organu było odebranie tej wiadomości i udzielenie na nią odpowiedzi w terminie i w sposób określony w przepisach u.d.i.p. Skarżąca miała prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres. W konsekwencji ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie podmiot składający wniosek i świadczyć może jedynie o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej (wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2021 r., II SAB/Kr 108/21, LEX nr 3210402). Sąd podziela i przyjmuje za swój pogląd, że wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór wszystkich przesyłanych na ten adres podań. Filtr antyspamowy nie kasuje przy tym wiadomości, a jedynie przenosi je do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej, co oznacza, że przy zachowaniu należytej staranności organ powinien zapoznać się z żądaniem wniosku. Odmienne uznanie czyniłoby tę formę składania wniosków o udzielenie informacji publicznej iluzoryczną, gdyż skuteczność złożenia wniosku byłaby odwrotnie proporcjonalna do skuteczności działania filtra spamowego (im wyższa byłaby jego skuteczność, tym mniejsze prawdopodobieństwo zakwalifikowania wniosku przez oprogramowanie pocztowe za zwykłą wiadomość, umieszczaną w folderze "odebrane") (wyrok WSA w Rzeszowie z 2 lipca 2019 r., II SAB/Rz 35/19, LEX nr 2718017). Reasumując, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. W świetle powyższego argumentacja organu, że nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem, który trafił do tzw. "SPAMU" nie zasługuje na uwzględnienie (wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2016 r., II SAB/Ol 66/16, LEX nr 2156534). Załatwienie wniosku przez organ po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2020 r., II SAB/Wa 80/20, LEX nr 3072123). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, uznać należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Obowiązkiem sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zważywszy na krótki okres od dnia złożenia przez skarżącego wniosku do organu, do dnia wniesienia skargi, bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Jednocześnie, w związku z faktem, iż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi, sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Końcowo wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości pozostawienia skargi bez rozpoznania w takim przypadku. Zdaniem Sądu oczekiwanie przez Skarżącą zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 50 zł jest nieuprawnione. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez Skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., I SAB/Bk 3/18, dostępny w CBOSA). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie - bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) - zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., I OSK 1163/16, LEX nr 2491606). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe. Wynika to z tego, że organ żądaną informację udostępnił, okres jego bezczynność nie był długi a Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części. W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości [...] zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - [...] zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł, odpowiadające wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).