III SO/Gl 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku H. S. o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: wymierzyć Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywnę [...] (słownie [...]) złotych. Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. H. S. (dalej: Skarżący) złożył wniosek o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w T. (dalej: organ) w przedmiocie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazał w nim, że dnia 26 lipca 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na działania organu. Natomiast organ nie przekazał tej skargi do Sądu, dlatego też składa ją bezpośrednio ze względu na niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym samym piśmie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Według Skarżącego wezwanie jest bezskuteczne, bo organ nadal trwa w bezskuteczności. Wobec tego Skarżącemu nie pozostaje nic innego, jak złożenie skargi bezpośrednio do Sądu, jako kolejnej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wniosku jako bezzasadnego i zwrócenie się do Sądu Okręgowego w G. Wydział [...] o przekazanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygnaturze akt [...]. Cała bowiem posiadana dokumentacja dotycząca sprawy Skarżącego została przekazana temu Sądowi. Skarżący w piśmie z 26 lipca 2021 r. zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie wydania i doręczenia decyzji o podstawach zmiany płatności świadczenia, które nastąpiły wskutek wniosku S. S. z 17 grudnia 2019 r. o wszczęcie egzekucji alimentacyjnej zgodnie z Wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z [...] r. sygn. akt [...] oraz wezwania z [...] r. komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. do dokonywania potrąceń z renty lub emerytury. Organ wyjaśnił, że realizując potrącenia ze świadczeń emerytalno-rentowych wynikające z wyroków sądów lub wezwań komorników sądowych nie jest organem właściwym do wydawania decyzji dotyczących zajęcia wierzytelności. W dniu 12 marca 2021 r. wpłynęło do organu kolejne pismo Skarżącego, w którym domagał się doręczenia decyzji o zmianie płatności świadczenia i do zaprzestania potrąceń i zwrotu potrącanych ze świadczeń kwot. W związku z brakiem odpowiedzi na to pismo Skarżący złożył w dniu 13 kwietnia 2021 r. skargę na bezczynność organu, w której ponownie wezwał do wyjaśnienia w drodze decyzji podstaw prawnych do zmniejszonej wypłaty świadczenia. Pismem z 24 kwietnia 2021 r. organ udzielił Skarżącemu informacji co do powodów zmiany wysokości przekazywanego mu świadczenia, zwracając jednocześnie uwagę na to, że jest organem wykonawczym zobowiązanym bez kwestionowania do wykonywania wezwania organu egzekucyjnego do realizacji zajęć. Dnia 10 maja 2021 r. wpłynęło kolejne pismo Skarżącego w tej sprawie o tożsamej treści, na które organ udzielił odpowiedzi 21 maja 2021 r. Kolejne pismo – oznaczone jako ponaglenie - wpłynęło 29 czerwca 2021 r. Na to pismo organ udzielił odpowiedzi 7 lipca 2021 r. ponownie wyjaśniając, że nie jest organem właściwym do wydawania decyzji dotyczących zajęcia wierzytelności. Dnia 26 lipca 2021 r. wpłynęło pismo Skarżącego, w którym powołując się na art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się wydania i doręczenia decyzji o podstawach zmiany płatności świadczenia. W dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawa została przekazana do Sądu Okręgowego w G. Wydział [...], gdzie była prowadzona pod sygnaturą akt [...]. Organ rentowy wskazał, że zgodnie z art. 477 9 § 4 k.p.c. jeżeli organ rentowy nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Niewydanie decyzji we właściwym terminie jest dla ubezpieczonego równoznaczne z decyzją odmowną. Sąd Okręgowy w G. Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] r. uznał zasadność stanowiska organu i oddalił odwołanie Skarżącego. Organ podniósł, że gdyby Sąd Okręgowy w G. doszedł do przekonania, że sprawa nie należy do jego kompetencji, badając swoją właściwość po przyjęciu sprawy, przekazałby ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie orzekając o oddaleniu odwołania, Sad potwierdził prawidłowość ustaleń organu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wedle art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Warto w tym miejscu zauważyć, że niezastosowanie się do obowiązków określonych w ww. przepisie wystąpi zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszystkich wymaganych czynności, jak i w sytuacji ograniczenia się przez ten organ do wykonania tylko niektórych z nich np. przekazania sądowi skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kraków 2006, s. 145, a także postanowienia WSA w Poznaniu z 23 września 2009 r., sygn. akt III SO/Po 7/09 oraz WSA w Warszawie z 9 października 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 30/18). NSA w postanowieniu z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OZ 322/21 zwrócił uwagę, że organ nie może uchylić się od obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie jest on organem właściwym w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. statuuje bowiem bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, że żadna okoliczność nie zwalnia podmiotu, do którego wpłynęła skarga, od obowiązku jej przekazania do sądu administracyjnego. Organ jest zobowiązany do przekazania skargi do sądu niezależnie od tego, czy skarga jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OZ 322/21). To bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego, na podstawie art. 230 § 1 i 2, pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art.55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego, ze względu na jej przedmiot, jest dopuszczalna (postanowienie NSA z 1.07.2021 r., sygn. akt. III OZ 463/21). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt OZ 278/13). Dodać należy także, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Należy podkreślić, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ naruszył przepisy prawa przez nieprzekazanie skargi tutejszemu Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Okoliczność powyższa nie jest kwestionowana przez organ, który w odpowiedzi na wniosek nie zaprzecza istnienia faktu złożenia przedmiotowej skargi wskazując, że całokształt dokumentacji w sprawie Skarżącego została przekazana do Sądu Okręgowego w G. pod sygnaturą akt [...]. Skarżący złożył do Sądu skargę na bezczynność organu wobec pisma z 26 lipca 2021 r., w której zarzucił organowi rentowemu bezczynność w przedmiocie wydania i doręczenia decyzji o podstawach zmiany płatności świadczenia. Po wymianie korespondencji ze Skarżącym sprawa została przekazana do rozpatrzenia Sądowi Okręgowemu w G., gdzie prowadzona była pod sygnaturą akt [...]. Podjęte przez organ postępowanie nie można uznać za właściwe i uzasadnia wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt sprawy. Uznając zasadność przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt sprawy, przechodząc do ustalenia jej wysokości należy podkreślić, że grzywna o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu, stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną i ma służyć zapobieganiu naruszania przez organ administracji przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w przyszłości. W zakresie wymiaru grzywny, którą można orzec za niewypełnienie przez organ administracji publicznej obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. unormowanie art. 55 § 2 p.p.s.a. odsyła do przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł. zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. (...), M.P. z 2022 r. poz. 175). Rozstrzygając o wymiarze grzywny ze względu na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", Sąd brał pod uwagę wszystkie okoliczności mniejszej sprawy, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Biorąc pod uwagę te okoliczności Sąd stoi na stanowisku, że orzeczona kwota grzywny [...] zł jest adekwatna do stwierdzonego uchybienia i jednocześnie zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.