IV SA/Gl 1094/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił przyznania T.S. (dalej "strona", "skarżący") świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – J.S. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W dniu 11 lipca 2018 r. strona złożyła pismo, w którym wskazała, że chciałaby wzruszyć powyższą decyzję albowiem jej treść była dla niej niezrozumiała oraz dodała, że urzędnicy rozpoznający jej sprawę popełnili błąd i nieprawidłowo przypisali kwoty alimentów na rozpatrywany okres. Jednocześnie powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 278/10, który zdaniem strony został wydany w analogicznej sprawie. Pismem z 20 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zwróciło się do strony o wyjaśnienie, czy wyżej wymienione pismo jest odwołaniem od decyzji z [...] r., czy podaniem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, czy też wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na wezwanie strona wskazała, że jej pismo z 11 lipca 2018 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., w skrócie: "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S z [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi oraz dodano, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślono, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., gdyż nie została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zdaniem Kolegium nie została spełniona wskazana przez stronę przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto wyjaśniono, że podstawą prawną kwestionowanej przez stronę decyzji był art. 4 i art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, z których wynika, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Odnosząc się natomiast do przytoczonego przez stronę wyroku WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. stwierdzono, że orzeczenie to wiąże jedynie w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 278/10, natomiast nie może ono stanowić podstawy wzruszenia decyzji z [...] r. zwłaszcza, że w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14) ustawy o świadczeniach rodzinnych, do którego odsyła art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest mowa jedynie o alimentach na dzieci, bez uszczegółowienia, iż chodzi jedynie o alimenty z roku bazowego, a nie o łączną sumę alimentów, które w roku bazowym stanowiły dochód rodziny. Wobec tego w ocenie Kolegium cała kwota alimentów wyegzekwowanych w 2017 r. stanowiła dochód rodziny strony. W opinii Kolegium decyzja organu I instancji nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto dodano, że wskazana w tym przepisie przyczyna nieważności powoduje, że katalog zawarty w art. 156 k.p.a. jest otwarty, odsyła bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych, jednakże strona nie wskazała takiego przepisu szczególnego. Podsumowując Kolegium uznało, że względem decyzji z [...] r. nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W piśmie z 2 września 2018 r. strona zawarła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie przyznała, że wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. nie jest wiążący w jej sprawie jednakże zdaniem strony jednoznacznie i uniwersalnie wyznacza on ścieżkę interpretacji oraz stosowania przepisów prawa, którą urzędnicy powinni przyjąć również przy rozpatrywaniu jej wniosku, czego z naruszeniem prawa nie uczynili i co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazało, że katalog zawarty w art. 156 k.p.a. jest otwarty, odsyła bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Następnie dodało, że tylko w sytuacji gdy przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" obowiązuje w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie w ocenie Kolegium dany przepis może mieć zastosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych i zdarzeń prawnych, które zaistniały przed dniem jego uchylenia. Poza tym art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Wobec powyższego zdaniem Kolegium skoro strona nie wskazała przepisu szczególnego stanowiącego podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] r. to tym samym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie mogła zostać zastosowana. Poza tym Kolegium uznało, że w odniesieniu do wyżej wymienionej decyzji nie wystąpiły również żadne inne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdziło, że zna treść wyroku WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. jednakże orzeczenie to nie stanowi podstawy do wzruszenia decyzji z [...] r. Następnie, powołując się na wyrok NSA z: 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/15, 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2375/13 i 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12, podniosło, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej, jeżeli bowiem przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Tym samym zdaniem Kolegium powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, w których naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej, czy niejednolitej interpretacji przepisów. Pismem z 13 listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że decyzja z [...] r. jest rażąco niesprawiedliwa, albowiem dochód miesięczny na członka dwuosobowej rodziny skarżącego przekroczył o trzydzieści kilka złotych dochód kwalifikujący do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem skarżącego urzędnicy rozpatrujący jego wniosek nie wzięli pod uwagę, że zawyżenie rocznego dochodu o około pięć tysięcy złotych spowodowane było jednorazową wpłatą przez matkę Julity zaległych za rok 2014 i 2015 alimentów. Wobec tego w ocenie skarżącego urzędnicy błędnie doliczyli do jego dochodu kwotę zaległych alimentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne i nie wpływają na rozstrzygniecie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S z [...]r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie poddane kontroli sądu zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu tych postępowań. Tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres tego postępowania jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażonej w art. 16 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji – co wymaga podkreślenia – muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie przepisów procesowych, w tym dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym, czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713 i 722). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) zgodnie, z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący 11 lipca 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. Jako podstawę swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Tym samym domagał się wyeliminowania z obrotu prawego decyzji ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na fakt, iż zdaniem skarżącego zawierała ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie na poparcie wyżej wymienionego wniosku skarżący powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 278/10, w którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie zasiłku rodzinnego. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca jest prawidłowa. Kwestionowana przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] r. została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie zawiera ona również żadnej wady prawnej, która mogłaby spowodować jej nieważność z mocy prawa. Poza tym Sąd nie dopatrzył się także żadnej z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które umożliwiłyby stwierdzenie nieważności tej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano LEX/el. 2019). Natomiast w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 28 października 2011 r. I OSK 1888/10, Lex nr 1069632 i z 29 maja 2018 r. I OSK 1611/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2983/15). Opowiedzenie się zatem przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1599/15). Jednocześnie wypada wskazać, że przesłanka nieważności decyzji sformułowana w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ma w swej istocie charakter czysto informacyjny. Wskazuje bowiem jedynie na to, że przepisy szczególne mogą przewidywać wadę nieważności inną niż określone w art. 156 § 1 pkt 1–6. Takim przepisem szczególnym jest art. 212 ust. 3 p.o.ś., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez starostę pozwoleń zintegrowanych minister właściwy do spraw środowiska kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie tego pozwolenia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano WK 2019). W związku z powyższym skoro w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to tym samym Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Jednocześnie należy ponownie podkreślić, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ orzekający o nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 1684/97, LEX nr 45686). Wobec powyższego Kolegium prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, nie mogło uwzględnić twierdzeń skarżącego dotyczących błędnego, w jego ocenie, obliczenia dochodu za rok 2016 w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego. Również nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wskazany przez niego wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 278/10, rozstrzygał analogiczną sprawę albowiem dotyczył postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, jak niniejsza sprawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.