IV SA/Gl 1098/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał uprawnionym A.Ć. i K.Ć. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do ukończenia 18 roku życia, po 100 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Świadczenia były wypłacane przedstawicielowi ustawowemu osób uprawnionych – ojcu M.Ć. (dalej "przedstawiciel ustawowy" lub "strona"). W toku prowadzonych czynności urzędowych organ pierwszej instancji uzyskał informację, że w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dochód na osobę w rodzinie uległ zmianie w związku z uzyskaniem przez przedstawiciela ustawowego dochodu z tytułu emerytury z KRUS i ZUS od 1 stycznia 2015 r. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł "uchylić realizację decyzji z dnia [...]. Powodem uchylenia decyzji jest poprawa warunków finansowych (uzyskanie dochodu)". W uzasadnieniu wskazał, że w 2013 r. rodzina uzyskała dochód w wysokości 20.810,76 zł z tytułu renty strukturalnej i miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.734,23 zł. Dochód uzyskany za miesiąc luty wyniósł 728,45 zł (emerytura KRUS). Miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.462,68 zł (1.743,23 zł + 728,45 zł); miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 820,89 zł. Dochód uzyskany za miesiąc kwiecień wyniósł 698,70 zł (emerytura ZUS), miesięczny dochód rodziny wyniósł 3.161,38 zł, a w przeliczeniu na osobę 1.53,79 zł. Ponieważ dochód uzyskany za miesiąc luty 2015 r. spowodował przekroczenie kryterium dochodowego uchylono decyzję z dnia [...] r. od dnia 1 marca 2015 r. Decyzja jest ostateczna. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], w której orzekł: 1) Uznać za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. w wysokości 400 zł przez osoby uprawnione K.Ć. i A.Ć., działające przez przedstawiciela ustawowego, otrzymane na podstawie decyzji z dnia 13 października 2014 r., 2) Kwota nienależnie pobranych świadczeń funduszu alimentacyjnego za okres od 1 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. w wysokości 400 zł podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń (odpowiednio od kwot 200 zł od 1 kwietnia 2015 r. i od 1 maja 2015 r.) do dnia całkowitej spłaty. Kwota odsetek na dzień wydania decyzji wynosi 7,80 zł. Decyzja została skierowana do przedstawiciela ustawowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na funkcjonowanie w obrocie decyzji z dnia [...] r. uchylającej świadczenia przyznane z funduszu alimentacyjnego, od dnia 1 marca 2015 r. i odwołał się do art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (aktualnie: tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 859 ze zm., zwanej dalej "ustawą") stwierdzając, że ponieważ świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały pobrane za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2015 r., są świadczeniami nienależnie pobranymi. Przywołał art. 23 ust. 1 i ust. 7 ustawy oraz dokonał wyliczenia odsetek. W odwołaniu strona zakwestionowała wyliczenie dochodu dokonane przez organ podając, że dopiero od maja otrzymuje pełną emeryturę w kwocie 1.711 zł, co po doliczeniu 200 zł z tytułu świadczeń alimentacyjnych nie powoduje przekroczenia kryterium dochodowego. Podkreśliła, że konieczność zwrotu świadczeń uniemożliwi zakup podręczników szkolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i przytoczył treść art. 2 pkt 7 ustawy. Kolegium podało, że strona nie poinformowała organu, że jej dochód w przedmiotowym okresie uległ zwiększeniu pomimo tego, że decyzja z dnia [...] r. zawierała pouczenie w tym zakresie; zawierał je również wniosek o ustalenie prawa do świadczeń złożony przez stronę w dniu 27 sierpnia 2014 r. Wskazane decyzja i wniosek, zawierały również pouczenie, że nienależnie pobrane świadczenia, o których mowa w art. 2 pkt 7 ustawy wraz z odsetkami podlegają zwrotowi, zgodnie z art. 23 ustawy. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji jedynie ustala wysokość nienależnego świadczenia; nie orzeka natomiast o obowiązku zwrotu, gdyż winno to być przedmiotem odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia. Nadto pouczyło stronę o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca ponownie zakwestionowała wyliczenia dochodu za poszczególne miesiące i stwierdziła, że jej dochody są niższe niż przyjął organ – co dokumentowała wydrukiem operacji bankowych za okres od 1 stycznia do 20 kwietnia 2015 r. oraz od 1 do 27 maja 2015 r. Jako wadliwe, oceniła doliczanie dochodu z lat poprzednich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na decyzję Kolegium z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., mocą której uznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązano do ich zwrotu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jedynie ustala wysokość nienależnie pobranego świadczenia, nie orzeka natomiast o obowiązku jego zwrotu. Skarżący nie godził się z tym rozstrzygnięciem zarzucając wadliwość obliczenia dochodu ze skutkiem przyjęcia, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego i nienależnego pobrania świadczeń. Dodać trzeba, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. uchylająca – ze względu na poprawę warunków finansowych (uzyskanie dochodu) - realizację decyzji z dnia [...] r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 2 ust. 7a ustawy obowiązywał w brzmieniu: "Ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części"; natomiast art. 23 ust. 1-4 ustawy obowiązywał w brzmieniu: "Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (ust. 1). Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna (ust. 2). Bieg przedawnienia przerywa: odroczenie terminu płatności należności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej osoba obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń została powiadomiona (ust. 3). Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (ust. 4)". W treści przytoczonego art. 23 ust. 1 ustawodawca wskazał, iż do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Wynika z tego, iż obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli o obu tych kwestiach, w jednej decyzji administracyjnej. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 438/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 846/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 804/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2314/12; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rozgraniczeniu w art. 23 ustawy decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń świadczy również przepis art. 23 ust. 2 ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, oraz przepis art. 23 ust. 4 ustawy, który mówi o tym, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 846/11, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przytoczonych uwag, należało decyzję organu odwoławczego, uznać za niezgodną z prawem. W przedmiotowej sprawie bowiem organ pierwszej instancji w jednej decyzji ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami oraz orzekł o ich zwrocie (w decyzji z dnia [...] r. organ pierwszej instancji orzekł: 1) Uznać za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. w wysokości 400 zł przez osoby uprawnione K.Ć. i A.Ć., działające przez przedstawiciela ustawowego, otrzymane na podstawie decyzji z dnia [...] r., 2) Kwota nienależnie pobranych świadczeń funduszu alimentacyjnego za okres od 1 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. w wysokości 400 zł podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia całkowitej spłaty. Kwota odsetek na dzień wydania decyzji wynosi 7,80 zł); natomiast Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy. Skoro dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest najpierw ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia, to tym samym należało zaskarżoną decyzję uchylić, z uwagi na wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wywodziło, iż decyzja organu pierwszej instancji jedynie ustala wysokość nienależnie pobranego świadczenia – nie orzeka natomiast o obowiązku zwrotu, gdyż winno to być przedmiotem odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia. Wbrew głoszonemu poglądowi Kolegium zaakceptowało bowiem (utrzymało w mocy) całe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W sytuacji rozbieżności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem (jak to ma miejsce w przypadku decyzji Kolegium), decydujące znaczenie ma sentencja (osnowa) decyzji. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 1886/96, LEX nr 48694) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treści rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że Kolegium utrzymało w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. W konsekwencji, decyzja organu odwoławczego, jako efekt ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uchybia art. 23 ust. 1 ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyżej sformułowaną. Jednocześnie, mając na względzie obowiązki informacyjne w stosunku do strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd wyjaśnia, że zarzuty dotyczące sposobu wyliczenia dochodu w kontekście kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń alimentacyjnych należało podnosić w postępowaniu weryfikującym decyzję przyznającą świadczenia; w okolicznościach sprawy – w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. uchylającą, ze względu na poprawę warunków finansowych (uzyskanie dochodu), realizację decyzji z dnia [...] r. przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Jak wynika z akt sprawy ta decyzja uchylająca prawo do świadczeń już przez stronę otrzymanych, ma charakter ostateczny i nie można od niej wnieść odwołania. Powyższe nie tamuje jednak możliwości wzruszenia takiej decyzji, jeżeli w przeświadczeniu strony jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, np. rażącego naruszenia prawa poprzez nieprawidłowe wyliczenie dochodu. To wymaga jednak złożenia do Kolegium wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podniesienia zarzutów. Kolegium może również takie postępowanie wszcząć z urzędu; również jeżeli dopatrzy się innych – niż podnoszone przez stronę - kwalifikowanych wadliwości przedmiotowej decyzji . Sąd dokonał powyższego pouczenia mając na względzie okoliczność, iż badanie legalności decyzji z dnia [...] r. nie może nastąpić w niniejszym postępowaniu sądowym ze względu na granice sprawy; natomiast argumentacja, którą posłużył się skarżący jednoznacznie wskazuje, iż jego wolą jest zakwestionowanie obliczenia dochodu, istotnego w kontekście prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w świetle art. 2 ust. 17 i 18 oraz art. 9 ust. 4a ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.