IV SA/Gl 1349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta D. przyznał M.J., jako przedstawicielce ustawowej osoby uprawnionej - małoletniego syna S.J., świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł. miesięcznie na okres od [...] do [...]. Kolejną decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta D., działając na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmówił tychże świadczeń osobie uprawnionej w okresie od [...] do [...]. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniu, że M.J., jako przedstawiciel ustawowy osoby uprawnionej – S.J., w trakcie wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymała za pośrednictwem kancelarii komorniczej alimenty w miesiącu [...] w kwocie [...] zł., a w miesiącu [...] w kwocie [...] zł. Dlatego też organ uznał świadczenia wypłacone za ten okres za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi, w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odwołaniu od powyższej decyzji, M.J. zarzuciła, że błędnie zastosowano w jej sprawie przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem za pośrednictwem komornika pobrała tylko zaległe alimenty i to już po zaspokojeniu przez byłego męża świadczeń wypłaconych na jej rzecz przez fundusz alimentacyjny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w miesiącach [...] i [...] odwołująca jako przedstawicielka ustawowa osoby uprawnionej otrzymała alimenty w wysokości pokrywającej miesięczną kwotę zasądzonych na rzecz jej małoletniego syna alimentów. Zatem, w tych miesiącach nie powinny przysługiwać świadczenia z funduszu alimentacyjnego z powodu skuteczności egzekucji alimentów. Wskazało, że stosownie do art. 2 pkt 7 d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Kolegium uznało, że w sprawie zachodzi tożsamość okresu, za który osoba uprawniona otrzymała świadczenia z funduszu oraz alimenty wypłacone z kancelarii komorniczej - w miesiącu [...] w kwocie [...] zł., a w miesiącu [...] w kwocie [...] zł. Zdaniem Kolegium, jeżeli w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wierzyciele otrzymali alimenty od komornika bez względu, czy są to alimenty na poczet zaległości, czy też bieżące zobowiązania, to są oni zobowiązani do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, iż ustawodawca definiując świadczenie nienależnie pobrane nie dokonuje rozróżnienia, czy chodzi o alimenty bieżące, czy też zaległe, ale mówi o jakichkolwiek kwotach pobranych tytułem alimentów. W skardze na powyższą decyzję, M.J. jako przedstawicielka ustawowa osoby uprawnionej domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu uznając, iż zadłużenie alimentacyjne nie zostało uregulowane w całości. Przywołała treść przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwłaszcza art. 2 pkt 2 i art. 28 ust. 1 oraz wywiodła, iż egzekucja nie była skuteczna, bowiem organ nie wyegzekwował pełnej należności z tytułu przysługujących jej synowi zaległych alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż skarżąca jako przedstawicielka ustawowa osoby uprawnionej, po otrzymaniu jakichkolwiek kwot tytułem alimentów winna zwrócić pobrane za ten okres świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w zaistniałym stanie faktycznym, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy naruszyły prawo materialne, a to art. 163 K.p.a. oraz art. 24 ust.1 , art. 2 pkt 2, art. 2 pkt 7 lit. d i art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Konsekwencją tych uchybień jest niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której zmieniono decyzję z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania przedstawicielce ustawowej osoby uprawnionej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] do [...] i nie przyznano w tym okresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniu, że w trakcie wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przedstawicielka ustawowa osoby uprawnionej otrzymała za pośrednictwem kancelarii komorniczej alimenty w miesiącu [...] w kwocie [...] zł., a w miesiącu [...] w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć organ powołał art. 163 K.p.a. oraz art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 i art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w szczególności jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z uwagi na to, że chodzi w takich sytuacjach o zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła określone prawo, a więc decyzji o charakterze konstytutywnym, zmiana może dotyczyć jedynie okresu przyszłego. Decyzja w trybie art. 24 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie może dotyczyć okresu, który już upłynął, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Podobnie powołany w decyzji art. 163 K.p.a., który uprawnia organ do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji konstytutywnej, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi podstawę do zmiany przyznanego stronie uprawnienia jedynie na przyszłość. Nasuwające się wątpliwości, co do charakteru decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu, zostały wyjaśnione w stosunkowo jednolitym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zarówno na gruncie tego przepisu, jak i analogicznego unormowania zawartego w art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) przyjmuje, że tego rodzaju decyzja posiada walor decyzji konstytutywnej i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego ex nunc, tj. z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Jednocześnie z treści art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie wynika, by wydana na podstawie tego przepisu decyzja mogła określać sytuację prawną jej adresata w okresie wstecznym, a więc poprzedzającym wydanie tej decyzji (por, wyroki NSA: z 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1501/08; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11 - wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). W ostatnim z wymienionych wyroków, NSA podkreślił też, że w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie można usuwać konsekwencji prawnych wywołanych przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia, a tylko w takiej sytuacji może znaleźć zastosowanie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Tym bardziej wówczas, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej to świadczenie. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie, skoro pierwotna decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] przyznała świadczenie za okres od [...] do [...], a kolejna decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie zapadła dopiero w dniu [...] i dotyczyła miesiąca [...] i [...]. Dodatkowo należy zauważyć, że nawet przy odmiennej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organy nie wyjaśniły istotnych, a podnoszonych w orzecznictwie kwestii związanych z pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, którego obowiązek zwrotu dotyczy osób przyjmujących świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono nie należy (tak: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Zagadnienie to wymagało szczegółowego rozważenia w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż pierwotna decyzja została zweryfikowana za okres, w którym skarżąca nie miała zaspokojonych zaległości alimentacyjnych. Powyższe wynika z akt administracyjnych sprawy, zwłaszcza pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w D. z dnia [...], na podstawie którego wydano decyzję organu pierwszej instancji, w którym stwierdza się, iż tytułem alimentów zaległych przekazano w miesiącu [...] w kwotę [...] zł., a w miesiącu [...] w kwotę [...] zł. Stanowisko to zostało następnie potwierdzone pismem tego samego Komornika z dnia [...], w którym zaznaczono, iż dłużnik nadal ma alimenty zaległe w wysokości [...] zł. oraz odsetki w wysokości [...] zł., ale nie ma zadłużenia względem, jak to określono "nowego Funduszu Alimentacyjnego". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że wpłacone przez komornika sądowego do rąk pełnomocnika ustawowego osoby uprawnionej kwoty stanowiły należności bieżące alimentów za miesiąc [...] i [...], czy też zaliczane były na poczet zaległości alimentacyjnych, które bezspornie istnieją, co wynika z wyżej wymienionych pism komornika sądowego. W tym zakresie organy orzekające w sprawie uchybiły wynikającemu z art. 7 i art. 77 K.p.a. obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że pełnomocnik ustawowy osoby uprawnionej wskazywał, że uzyskane kwoty za miesiąc [...] i [...] były zaliczane na poczet zaległości alimentacyjnych (treść odwołania). Nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami. Jednakże niniejsza sprawa nie została należycie rozpatrzona w tym zakresie z uwagi na zastosowanie w niej art. 2 pkt 7d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią nienależnie pobranym jest świadczenie wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie jego pobierania otrzymała alimenty. Nie było zatem w tej normie określeń, na jakie wskazywało Kolegium, a mianowicie, że chodzi o alimenty otrzymane od komornika zarówno zaległe, jak i bieżące. Tego rodzaju sformułowania pojawiły się dopiero w wyniku nowelizacji art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ, iż z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że uprawniony musi jednocześnie pobierać świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika. Tymczasem w orzecznictwie wypracowano zasadnicze kierunki wykładni pojęć zawartych w przepisach ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przyjęto między innymi, że w ramach art. 2 pkt 7 lit. d tej ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy oprócz świadczeń z funduszu osoba uprawniona otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów (por. przywołany już wcześniej wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10). Przyjęto również, że warunek jednoczesności świadczeń wymaga, by występowała tożsamość okresu, za który świadczenie to wypłacono (wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/10, Lex nr 758362). Podzielić należy zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 8 lutego 2012 r. stanowisko, że o "nienależnie pobranym świadczeniu" może być mowa wówczas, gdy w tym samym okresie osoba uprawniona pobiera jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, przy czym świadczenia te muszą być wypłacone za ten sam okres (sygn. akt I OSK 1661/11 i I OSK 1662/11 - dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Istotną bowiem okolicznością jest tożsamość okresu, na który wypłacono równocześnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego i alimenty. Pod tym kątem organy administracyjne obu instancji rozpatrywanej sprawy nie wyjaśniły. Istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest także rozumienie pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W tym ujęciu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która uzyskała świadczenie w przypadku świadomego zaniechania w przekazaniu organowi posiadanych informacji wywierających wpływ na prawo do świadczenia, jak też osoby, która była świadoma okoliczności, w jakich nie powinna pobierać świadczeń. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i wymienione w nim inne wyroki, publik.: Lex nr 754434). Tymczasem, z tym zakresem wiążą się okoliczności wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również odwołania, w którym znajduje się oświadczenie przedstawiciela ustawowego osoby uprawnionej, dotyczące "odzyskania zaległych zobowiązań alimentacyjnych od mojego byłego męża." (cytat). Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy, który nie poczynił w tym zakresie żadnych rozważań. W obowiązującym stanie prawnym zasady zarachowania zapłaty i kolejności spłaty długów są uregulowane w art. 451 § 1-3 Kodeksu cywilnego. Przepis ten przewiduje, że dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. To zaś, co przypada na poczet tego długu (za konkretnie wskazany okres), wierzyciel może zarachować na związane z tym konkretnym świadczeniem należności uboczne. Jeżeli z kolei dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, wierzyciel może wystawiając pokwitowanie zaliczyć otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów. W braku zaś oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się na poczet najdawniej wymagalnego długu. Reasumując, zawsze w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (za który miesiąc) ma być zaliczona uiszczona przez dłużnika kwota. W braku oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego stosownie do treści art. 451 § 3 K.c. W świetle przytoczonej regulacji konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (bieżącego lub zaległego) zostały zaliczone wypłacone za miesiąc [...] i [...] kwoty. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwa ocena, czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jeżeli wpłacona przez dłużnika kwota nie została przez niego zaliczona na poczet należności alimentacyjnych przypadających w okresie objętym decyzją przyznającą świadczenia, to wiążące byłoby oświadczenie przedstawicielki ustawowej osoby uprawnionej o zaliczeniu otrzymanej kwoty na poczet zaległości alimentacyjnych. Jednocześnie z tego powodu nie można mówić o równoczesności pobierania wspomnianych świadczeń. Na marginesie należy wskazać, że analogiczne stanowisko tut. Sąd zajął już wcześniej w prawomocnie rozstrzygniętych sprawach o sygn. akt: IV SA/Gl 676/10; IV SA/Gl 345/10; IV SA/Gl 753/11; IV SA/Gl 755/11; IV SA/Gl 1213/11; IV SA/Gl 1215/11 i IV SA/Gl 1233/11 (wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Mając na uwadze powyższe rozważania nie sposób uznać, iż organy obu instancji poczyniły istotne i niezbędne ustalenia w powyższym zakresie, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo organy błędnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 163 K.p.a. oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co spowodowało jej niewyjaśnienie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwych przepisów, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., zasadnym jest uchylenie decyzji organów obu instancji. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.