IV SA/Gl 266/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w P. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego - stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: odrzucić skargę. Spółka z o.o. A w P. wniosła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. sprzeciw na prowadzone przez ten organ czynności kontrolne. Pismem z dnia 24.10.2012 r. wskazany organ poinformował stronę, że sprzeciw nie podlega rozpatrzeniu jako niedopuszczalny, gdyż kontrola została dokonana w oparciu o art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W piśmie tym jednocześnie nie uznano zasadności zgłoszonych w sprzeciwie zarzutów. Traktując powyższe pismo jako postanowienie strona wniosła na nie zażalenie, domagając się uwzględnienia sprzeciwu i odstąpienia od czynności kontrolnych. Zaskarżonym postanowieniem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność zażalenia z tego powodu, że zaskarżono czynność nie będącą postanowieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia uważając, że pismo organu I instancji należało potraktować jako postanowienie, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 cyt. ustawy kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 6) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 7) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 p.p.s.a. postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd podzielił poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 (LEX nr 741496) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 171/13. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Przepis art. 77 ust. 1 u.s.d.g. reguluje zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności, itd. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 k.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a.). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Stosownie do treści art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10). Jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w zakresie nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można bowiem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w postępowaniu kontrolnym nie kończy żadnego postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono, nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. m. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, z dnia 12.09.2012 r., sygn. akt II GSK 695/12, z dnia 12.12.2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31.05.2012 r., sygn. akt II SA/Op 112/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26.09.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 560/12 oraz z dnia 20.12.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 932/12). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w toku postępowania kontrolnego, a, jak już wyżej zaznaczono, samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na postanowienia zapadłe w niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. sw