IV SA/Gl 28/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi J. I. – reprezentującego grupę mieszkańców Gminy Z. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ( słownie:[...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Z., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustaliła opłatę za świadczenie opieki przedszkolnej przekraczającej podstawy programowe wychowania przedszkolnego w Gminnym Przedszkolu Publicznym w Z. z tytułu kosztu przygotowywania posiłków w wysokości [...] zł miesięcznie w przypadku korzystania z dwóch posiłków i [...] zł miesięcznie w przypadku korzystania z trzech posiłków, nadto uchwaliła, że w przypadku nieobecności dziecka przez okres co najmniej jednego miesiąca kalendarzowego, nie pobiera się tej opłaty za dany miesiąc. Określono także sposób jej wejścia w życie i postanowiono o derogacji poprzedniego aktu. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], pod poz. [...]. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą, w którym członkowie rad rodziców eksponowali naruszenie ustanowionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zasady bezpłatności nauczania przedszkolnego w ramach podstawy programowej i art. 14 ust. 5 tej ustawy poprzez ustanowienie stałej opłaty za korzystanie z przedszkola, i to w zakresie obowiązkowych posiłków, nadto brak kalkulacji opłat, wreszcie uchybienie art. 67a ust. 4 tej ustawy (w pierwotnej wersji ust. 3), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i od tej daty zabrania wliczania do tych kosztów wynagrodzeń pracowników i składek od nich, jak też kosztów utrzymania stołówki, nie odniosło skutku. Odpowiadając na nie Rada Gminy Z. stwierdziła przede wszystkim, iż zakwestionowana uchwała była przedstawiona organowi nadzoru, który jej nie podważył i opublikował, stąd stała się obowiązującym prawem miejscowym. Poza tym wskazała, że prezentowane w wezwaniu poglądy dotyczą stanu prawnego sprzed bądź po podjęciu uchwały, a w Gminie Z. nie wprowadzono opłat za korzystanie z przedszkola w zakresie przekraczającym ramy programowe. Zaakcentowano różnice pomiędzy opłatami za korzystanie ze stołówek w szkołach i przedszkolach, gdzie odpowiednio są one ponoszone z ograniczeniem "wsadu do kotła" i bez ograniczeń. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., domagano się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucono jej naruszenie: art. 7 Konstytucji RP, 14 ust. 5, art. 5a i art. 67a ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obowiązujące przepisy przewidują bezpłatność świadczeń wchodzących w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, natomiast rada gminy może ustalić opłaty wykraczające poza tę granicę. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, z jakiego tytułu powstały sporne opłaty, jakie są koszty dodatkowych usług nimi objętych. Tymczasem w orzecznictwie podnosi się ekwiwalentność świadczeń w tym zakresie. Sugeruje to, w ocenie skarżących, nałożenie na rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola obowiązku finansowania zadań własnych Gminy. Podniesiono także obawę przed nielegalnym wliczeniem do opłat za przygotowywanie posiłków kosztów utrzymania stołówki i wynagrodzeń pracowników, co jest sprzeczne z art. 67a ust. 3 cytowanej ustawy. Na poparcie swych twierdzeń powołano stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odpowiadając na skargę Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniosła zarzut braku legitymacji czynnej, gdyż wnoszący skargę w imieniu innych osób winien wykazać się pełnomocnictwem udzielonym przez te osoby. Odnosząc się do meritum sprawy wskazała, że zakwestionowana uchwała została zbadana przez organ nadzoru i opublikowana, zatem obowiązuje i to z domniemaniem legalności. Wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawnienie rady gminy do ustalenia opłat za świadczenia przedszkolne obejmuje mi.in. prawo od ustalenia opłaty za przygotowywanie posiłków. W ocenie organu Gminy sporna opłata spełnia stawiane jej wymogi, gdyż podaje za co ustalono opłatę i na jakiej podstawie. Nadto wyeksponowano różnice pomiędzy odpłatnością za korzystanie z posiłków w szkołach i przedszkolach oraz fakt, że art. 67a wszedł w życie po uchwaleniu przedmiotowej uchwały i nie wymuszał dostosowania podjętych wcześniej aktów do swej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że jak głosi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość procedowania przez organ, który go wydał, podjął czy uchwalił. Wedle brzmienia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane (podjęte) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie, gdy zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi. Ewentualne badanie meritum skargi należało jednak poprzedzić oceną legitymacji skarżących i zachowania warunków formalnych skargi. Zarzut braku legitymacji czynnej okazał się chybiony. Reprezentujący grupę mieszkańców Gminy Z. skarżący uzupełnił skargę o upoważnienie udzielone mu przez tychże mieszkańców, a wszyscy oni powołali się na interes prawny wyrażający się w tym, że ich dzieci uczęszczają do przedszkola gminnego objętego zaskarżoną uchwałą. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spełnia warunki formalne i zachowuje zastrzeżony termin, przeto wynik wstępnego badania jest pozytywny. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały we wskazanych wyżej ramach, należy przede wszystkim określić jej charakter prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to w zasadzie jest już ujmowane jednolicie. Mianowicie dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące opłat za korzystanie z przedszkoli stanowią akty o charakterze prawa miejscowego (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, dostępny w centralnej bazie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl). W uproszczeniu tego rodzaju uchwały zawierają powszechnie obowiązujące przepisy gminne, mają charakter aktu normatywnego, są potencjalnie skierowane do wszystkich (wielu nieokreślonych) mieszkańców, mają cechy abstrakcyjności i wysokiego stopnia ogólności. Okoliczność ta m.in. implikuje sposób wniesienia skargi oraz treść rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Zagadnienie to nie jest sporne między stronami, toteż nie wymaga szerszego wywodu. Problematyka odpłatności za korzystanie z przedszkola jest ostatnio często obecna w orzecznictwie sądów administracyjnych, toteż wypracowana już została praktyka w tym zakresie. Generalnie korzystanie z przedszkola jest bezpłatne, a opłata z tego tytułu może być ustalana przez właściwy organ wyłącznie za świadczenia, które nie mieszczą się w ramach podstawy programowej obejmującej pracę wychowawczo-dydaktyczną i opiekuńczą w czasie co najmniej pięciu godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i § 6 ust. 1, § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Wobec braku sporu nie ma potrzeby szerszego rozwijania tej kwestii. Ustalenie opłaty nie jest jednak obligatoryjne. W świetle powyższego zasadnie twierdzi skarga, że konieczne jest precyzyjne określenie zarówno zakresu opłat, a więc podanie, jakich świadczeń one dotyczą, bacząc na fakt, iż w ramach świadczeń bezpłatnych mieści się realizacja zadań, do jakich powołane są przedszkola, jak też ich kalkulacji. W treści zaskarżonej uchwały zabrakło jakiejkolwiek kalkulacji opłat. Już z tego zatem powodu uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, bo opłaty te są ponoszone na zasadzie ekwiwalentności świadczeń wzajemnych. W tej materii odwołać się wypadnie choćby do uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się też na nieprawidłowość polegającą na ustaleniu opłat za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych (por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, dostępny w bazie internetowej), gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. Zatem winny być uzależnione od rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, dostępny w bazie internetowej). W tym też kontekście narusza prawo uregulowanie zawarte w § 1 ust. 2 tej uchwały, gdyż opłata może być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Toteż nie znajduje aprobaty stanowisko, wedle którego krótsza niż miesięczna nieobecność dziecka w przedszkolu obliguje do uiszczenia opłaty za cały miesiąc. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w tej materii jest utrwalone (p. nieprawomocny wyrok z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 687/09, i cytowane w jego motywach orzeczenia dostępne w bazie internetowej). Trzeba też dodać, że uchwała zastrzegając opłaty za dwa i trzy posiłki pozwala na konkluzję, że te posiłki nie mieszczą się w ramach obowiązkowego programu, co zresztą wyraźnie stwierdza. Wskazywałoby to na przyjęcie bezpłatności jednego posiłku, a więc objęcie tylko jednego posiłku obowiązkowym programem, nie bacząc na zakres świadczeń przedszkolnych. W tej materii wypadnie zwrócić uwagę, że jakkolwiek generalnie do przeszkoli odnoszą się regulacje właściwe dla szkół, to jednak niepodobna pominąć specyfiki przeszkoli. Jej wyrazem jest m.in. kwestia posiłków, które ze względu na wiek dzieci wydają się być obowiązkowe. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie co prawda stanu prawnego nie istniejącego jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to jednak może ono znaleźć zastosowanie w sprawie (p. wyrok z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1450/08, LEX nr 554327). Gwoli wyczerpania obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi godzi się jeszcze tylko wyjaśnić, iż nie ma miejsca naruszenie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, gdyż przepis ten w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał, a brak jest podstaw do twierdzenia, że miałby on mieć zastosowanie w sprawie. Skoro jednak doszło do istotnych uchybień przepisowi art. 14 ust. 5 tej ustawy, co potwierdza również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (p. wyroki: z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 478/09, z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 6/10), na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 P.p.s.a., w świetle niekwestionowanego jej wejścia w życie, było bezprzedmiotowe (p. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 590/07, LEX 364967), dlatego go nie zamieszczono w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.