IV SA/Gl 300/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] roku nr [...]. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r., złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej M. w dniu 20 stycznia 2016 r., J. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – Z.H. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy M. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że jej matka nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), bowiem z treści przedłożonego wraz z wnioskiem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. o nr [...] z dnia [...] r., wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność mimo, iż została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31.12.2017 r. Z tego powodu, zdaniem organu, jej niepełnosprawność nie powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, bądź nie później niż do ukończenia 25 roku życia. We wniesionym odwołaniu z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżąca podniosła, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do zmiany stanu prawnego i wyeliminowania z porządku prawnego części niekonstytucyjnego przepisu u.ś.r., który wprowadził kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem winna wnioskowane świadczenie otrzymać, co potwierdza wydany w analogicznej sprawie wyrok tut. Sądu z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 200/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie "CBOS"). Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt. 2, art. 3 ust. 10, art. 17 ust. 1b u.ś.r., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznało, że art. 1 ust. 1 u.ś.r. określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. W myśl art. 2 pkt. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje , jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia przedłożonego wraz z wnioskiem wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej – Z. H. datuje się od 07.12.2015 r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje, zatem w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odpowiedzi na zarzuty odwołania zauważyło, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. W świetle powyższych ustaleń faktycznych, w obecnie obowiązującym stanie prawnym okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie informuje, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K/38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawowych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Winien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Jednakże do chwili obecnej zmiany w tym zakresie nie zostały w przepisach wprowadzone. Dlatego, skoro nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność Z.H. (datuje się od 07.12.2015 r.), to organ I instancji zasadnie zważył, iż w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca powtórzyła argumentację tożsamą jak sformułowana w odwołaniu. Podniosła, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do zmiany stanu prawnego i wyeliminowania z porządku prawnego części niekonstytucyjnego przepisu u.ś.r., który wprowadził kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem winna wnioskowane świadczenie otrzymać, co potwierdza wydany w analogicznej sprawie wyrok tut. Sądu z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 200/15. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443, Dz.U.2014/1459). Tym samym organy błędnie ustaliły zakres i treść obowiązywania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu poddanym ocenie przez Trybunał stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W punkcie 2 powyższego wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych". W praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia z dnia 21 października 2014r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Powyższe stanowisko zostało przyjęte m.in. w wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14 - wszystkie są dostępne w CBOS). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 513/16, dostępny w CBOS) podkreślił, że: "Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia". Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej stanowisko zyskało aprobatę (por. wyroki: z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1208/16 i 755/16, dostępne w CBOS). Przykładowo w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 923/16) NSA uznał, że "zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że orzeczenie to weszło w życie z chwilą publikacji w Dzienniku Ustaw. Dla określenia treści i skutków sentencji wyroku nie ma znaczenia odwoływanie się do uzasadnienia. "Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia". W tym stanie rzeczy pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownych w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności (nieustalonego bliżej przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności) stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać (wadliwe ustalenie zakresu i treści obowiązywania podstawy materialnoprawnej sprawy) bezpośrednio wpłynęła na treść wydanych rozstrzygnięć. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem nie przesądzono ostatecznie, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o które się ubiega. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem przyjęta przez organy podstawa odmowy przyznania świadczenia okazała się wadliwa. Organy orzekające nie wypowiedziały się natomiast co do wszystkich przepisów prawa materialnego, z których wynikają przesłanki pozytywne i negatywne nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie są wprawdzie zobowiązane do zastosowania się do oceny prawnej sformułowanej przez sąd administracyjny (art. 153 p.p.s.a.), jednak nie zwalnia to ich od dokonania weryfikacji zasadności żądania skarżącej w świetle wszystkich przepisów wchodzących w skład podstawy materialnoprawnej żądanego świadczenia. Przede wszystkim organy są zobowiązane do oceny sytuacji skarżącej w świetle wynikających z art. 17 ust. 5 u.ś.r. przesłanek negatywnych nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że skarżąca działając na swój wniosek z dniem 13 stycznia 2016 r. utraciła status osoby bezrobotnej (por. decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], k. 6 akt administracyjnych). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.