IV SA/Gl 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Związku A w Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i określa, że nie może być ona wykonana. Zgromadzenie A w Ż. podjęło w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla członków Zgromadzenia i Zarządu A w Ż. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 25 ust. 6 i ust. 8 oraz art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2000r. w sprawie maksymalizacji wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000r. Nr 61 poz. 710). W treści § 1 uchwały określono zryczałtowaną dietę przysługującą Przewodniczącemu Zgromadzenia Związku w wysokości 100% kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na dany rok dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, w § 2 ustalono zryczałtowaną dietę Zastępcy Przewodniczącego Zarządu określając ją, jako 60% kwoty bazowej wymienionej w § 1, a w § 3 uchwały ustalono zryczałtowaną dietę dla członka Zarządu w wysokości 35% kwoty bazowej. Wojewoda [...] w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem opisanej powyżej uchwały jako niezgodnej z art. 25 ust. 4 i 8 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru odwołał się do treści art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży. Dokonując literalnej wykładni wskazanego przepisu organ nadzoru zwrócił uwagę, że wolą ustawodawcy jest przyznanie radnym gminy uprawnienia do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy. Zdaniem Wojewody unormowanie to nie może mieć zastosowania do ustalania diet za udział w pracach organów związku komunalnego. Z brzmienia art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Jednakże w ocenie organu nadzoru przepis ten upoważnia organ związku do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, wynikających z zakresu działania związku, bowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Przepisy rozdział VII ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają natomiast regulacji pozwalającej zgromadzeniu międzygminnemu ustalać diety dla członków zgromadzenia i członków zarządu w oparciu o art. 25 ust. 4 ustawy, gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni. Wojewoda [...] zauważył, że po myśli art. 69 ust. 1 ustawy zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym, a zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy organem wykonawczym związku jest zarząd. W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin w nim uczestniczących (art. 70 ust. 1 ustawy) oraz radny albo zastępca wójta o ile rada gminy na wniosek wójta powierzy któremukolwiek z wymienionych reprezentowanie gmin w zgromadzeniu związku (art. 70 ust. 2 ustawy). Z kolei zarząd związku po myśli art. 73 ust. 2 wspomnianej ustawy jest powoływany i odwoływany spośród członków zgromadzenia związku (z wyjątkiem wskazanym w art.73 ust. 3 ustawy). Odwołując się do poglądów piśmiennictwa Wojewoda [...] zauważył, że w skład zgromadzenia związku międzygminnego nie wchodzą zatem radni, ale członkowie zgromadzenia tego związku. Członkostwo w zgromadzeniu związku organu wykonawczego gminy - uczestnika związku - powstaje z chwilą dokonania wyboru na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wobec innych osób reprezentujących gminę w zgromadzeniu związku członkostwo takie powstaje z chwilą podjęcia przez radę stosownej uchwały. Zarówno członkowie zgromadzenia związku międzygminnego, jak i członkowie zarządu tego związku, nie są radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ich uczestnictwo w organach związku międzygminnego nie wynika z woli wyborców, którzy w akcie wyboru wskazują swych reprezentantów w organie stanowiącym gminy. Na poparcie swego stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] przywołał sygnatury wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w których wyrażone zostało tożsame stanowisko (sygn. akt IV SA/Gl 1490/11, 1518/11, 883/11, 1467/11, 180/12). Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że przepis art. 25 ust. 4 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę A w Ż. działający przez Przewodniczącego Zgromadzenia i Przewodniczącego Związku wniósł o odrzucenie skargi Wojewody [...], względnie o jej oddalenie. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 22 marca 2001r. sygn. II SA/Ka 2606/00 publ. OwSS 2002/1/17 uznano, że zaskarżona uchwała mieści się w kategorii spraw finansowych, a zatem Wojewoda nie posiada legitymacji do jej zaskarżenia. Po myśli art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Odnosząc się do meritum skargi wskazano, że w podstawie prawnej uchwały nie powołano przepisu art. 25 ust. 4 o samorządzie gminnym (dalej –"ustawa"), a diety uchwalone w niej nie są dietami za udział w pracach organów związku komunalnego lecz mają charakter rekompensaty. Odwołując się do treści art. 69 ustawy stwierdzono, że przepisy tej ustawy nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy do zgromadzenia związku. Podobne odesłanie ustawodawca zamieścił w treści art. 64 ust. 4 ustawy określając, że do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio jej art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4. Przepisy rozdziału VII ustawy, podobnie jak w przypadku uprawnienia organów związku międzygminnego wymienionego w art. 69 ust. 3 ustawy tak i wymienionych w jej art. 64 ust. 4, nie zawierają dodatkowych upoważnień dla zgromadzeń w celu umożliwienia skorzystania z nich. Jednakże tylko wobec uprawnień wymienionych w art. 69 ust. 3 ustawy narzuca się pogląd, że takowe powinny być. Jest to stanowisko sprzeczne z treścią ustawy oraz wolą ustawodawcy, a dokonana przez Wojewodę wykładnia jest sprzeczna z prawem i błędna. Przepisy rozdziału VII zawierają właściwe upoważnienie dla zgromadzenia poprzez przekazanie odpowiedniego stosowania art. 69 ust. 3. Zauważono, że przyjęcie poglądu o możliwości przyznania przedmiotowych diet wyłącznie radnym być może zgodne z art. 25 ust. 4 ustawy jednak stoi w sprzeczności z jej art. 69 ust. 3. Zakwestionowano także zastosowaną przez Wojewodę literalną wykładnię art. 25 ust. 4 ustawy stwierdzając, że powinna ona być dokonana w związku z treścią art. 69 ust. 3 tego aktu. Ponadto podniesiono, że dokonując wykładni przepisu należy brać pod uwagę wolę ustawodawcy oraz cel regulacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 69 ust. 3 ustawy pozwala zgromadzeniu związku ustalić diety dla członków zgromadzenia i zarządu związku. Z utrwalonego stanowisko orzecznictwa wynika, że odpowiednie stosowanie przepisu prawa oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej, do której norma ma być zastosowana. Powołano się tu na stanowisko przedstawione w wyrokach NSA z dnia 13 kwietnia 2011r. sygn. I OSK 1837/10, z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1076/10, z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt I OSK 686/10, a także w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009r. sygn. akt III SA/Wr 101/09, w którym stwierdzono, że odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów ustawy o samorządzie gminny dotyczących rady gminy przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy określona kwestia dotycząca zgromadzenia związku jest regulowana w rozdziale VII ustawy "Związki i porozumienia komunalne". Zauważono, że jedną z podstawowych dyrektyw wykładni przepisów prawa jest zakaz wykładni prawotwórczej. Sądy nie mogą tworzyć prawa ani w formie abstrakcyjnych uchwał podejmowanych przez organy sądowe ani w formie precedensów formułowanych w toku rozstrzygania konkretnych spraw. Z zakazu tworzenia prawa przez sądy oraz z deklaratoryjnego charakteru wykładni prawa wynika, że sądom nie wolno pod pozorem wykładni tworzyć nowe normy prawne względnie modyfikować znaczenia już istniejących. Podkreślono nadto, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym będące podstawą zaskarżonej uchwały obowiązują w obecnej treści od 2002 roku jeśli chodzi o brzmienie art. 25 ustawy oraz od 2001 roku w przypadku jej art. 69 i od wielu lat stanowią podstawę wypłaty diet dla członków organów związków komunalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zważyć przyjdzie, iż zaskarżona uchwała zaliczana jest bezspornie do kategorii aktów prawa objętych kognicją sądów administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Kontrolę działań administracji publicznej sprawowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody [...] jako organu nadzoru nad samorządem gminnym, wniesiona w trybie art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), kwestionująca uchwałę A w Ż. w sprawie diet dla członków jego Zgromadzenia i Zarządu. Wobec zarzutu braku legitymacji skargowej po stronie Wojewody [...] sformułowanego w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności należało odnieść się do tej kwestii. Zdaniem Przewodniczącego Zgromadzenia A zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie finansowej, co przesądza o właściwości regionalnej izby obrachunkowej, jako organu nadzoru. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Zakres spraw finansowych poddanych nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej wyczerpująco określa art. 11 ust. 1 z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowy (t.j. Dz.U.2012 poz.1113). Wyłącznie zatem wymienione w art. 11 tej ustawy kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegające badaniu przez izbę, podpadają pod pojęcie spraw finansowych w rozumieniu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca posłużył się bowiem klauzulą pozytywną wyczerpującą, wytyczającą granicę między kognicją wojewodów i izb. Trzeba w związku z tym przyjąć, że gdy chodzi o nadzór bieżący (przeprowadzanie weryfikacji uchwał organów jednostek samorządowych), do właściwości wojewodów należy wszystko, co nie mieści się w wyliczeniu zawartym w art. 11 w/w ustawy (por. Gabriela Jyż Komentarz do art. 86 ustawy o samorządzie gminnym publ. LEX). Z treści wskazanego przepisu wynika, że do właściwości regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy – 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Katalog ten nie obejmuje problematyki regulowanej zaskarżoną uchwałą, w związku z czym Wojewoda [...] był uprawniony do podjęcia wobec niej działań nadzorczych. Konsekwentnie do powyższego wniosek o odrzucenie skargi nie był skuteczny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności. Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności, tak jak i niezgodności aktu samorządu terytorialnego i ich związków, może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie prawa i w jego granicach, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała wydana została bowiem bez podstawy prawnej. Jak wynikało ze stanowiska A w Ż. zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, diety uchwalone w zaskarżonym przez organ nadzoru akcie nie są dietami za udział w pracach organów związku komunalnego lecz mają charakter rekompensaty. Nie wskazano jednak na jakiej podstawie prawnej zgromadzenie związku międzygminnego przyznaje sobie uprawnienie do uchwalenia takich świadczeń na rzecz swoich członków. Dalsze wywody odpowiedzi na skargę odnoszą się jednak do przepisu art. 25 ust. 4 ustawy. Wbrew stanowisku uchwałodawcy przepis ten nie stanowi jednak podstawy prawnej dla ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia i zarządu związku międzygminnego. Określa się w nim, że na zasadach ustalonych przez radę gminy diety przysługują radnemu. Nie ma w tym przepisie odesłania ani do członków zgromadzenia ani do członków zarządu związku międzygminnego. Brak jest też podstaw prawnych pozwalających na stosowanie tej regulacji per analogiam w stosunku do członków zgromadzenia i zarządu związku komunalnego. W odpowiedzi na skargę prezentuje się pogląd o braku ograniczeń w zakresie odpowiedniego stosowania regulacji odnoszących się do radnych do członków zgromadzenia związków komunalnych, gdyż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje takiego zlimitowania. Pogląd ten nie jest jednak słuszny, a kwestia ta przesądzona już została w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu można stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 lutego 2013r. sygn. II OSK 506/13 i z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12 (publ. CBOSA). Stwierdza się tam, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś do przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi - co do zasady - są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest przeto podstaw do uznania, że tak jak rada gminy uprawniona jest do ustalania diet dla radnych (art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), tak uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego jest to zgromadzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ugruntowany już pogląd prezentowany w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, w części przywoływanych w skardze, zgodnie z którym nie tylko wykładnia literalna ale również względy systemowe i celowościowe wykluczają taką interpretacje art. 25 ust. 4 ustawy, która prowadziłaby do zrównania sytuacji zgromadzenia związku międzygminnego z radą gminy pod względem uprawnienia uchwałodawczego w zakresie przyznawania diet, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych. Podkreśla się tu przede wszystkim odmienność sytuacji prawnej radnego i członka zgromadzenia. Jak stanowi art. 70 ust. 1 ustawy członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 ustawy). Status wójta jest odrębnie uregulowany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest podmiotem uzyskującym za wykonywanie przyznanych mu w ramach jego kompetencji czynności, stałe wynagrodzenie. Do jego kompetencji należy również wykonywanie zadań w związku międzygminnym. Utworzenie związku nie uzasadnia zatem uzyskiwania przez wójta dodatkowego wynagrodzenia czy to w postaci "rekompensaty", jak nazywa się to w odpowiedzi na skargę, czy "diety", o której mowa w zaskarżonej uchwale. Podobna sytuacja prawna dotyczy zastępcy wójta, którego rada gminy może skierować do zgromadzenia związku. Również brak jest ratio dla przyznawania dodatkowego świadczenia materialnego radnemu, który na wniosek wójta reprezentuje gminę w związku międzygminnym. Przyznana radnemu na mocy uchwały rady gminy dieta uwzględniać bowiem powinna całość aktywności pełniącego społeczną funkcje podmiotu, a stanowi o tym zapis zawarty w art. 25 ust. 8 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. IV SA/Gl 883/11 i powołane tam orzecznictwo). Z art. 69 ust. 3 ustawy nie wynika także możliwość odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących radnych do członków zarządu związku międzygminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela tu pogląd judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do przyznawania (w formie uchwały zgromadzenia związku międzygminnego) diet na rzecz nieetatowych członków zarządu związku międzygminnego. Pełnią oni swoją funkcję społeczną dobrowolnie, co z punktu widzenia konstytucyjnych zasad nie budzi zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę podkreśla się nadto, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały nie był art. 24 ust. 4 ustawy lecz ustęp 6 tego przepisu. Jednak również i ten przepis nie kreuje uprawnienia zgromadzenia związku międzygminnego do uchwalania diet dla swoich członków. Jest to norma regulująca jedynie wysokość diet radnych. Nie jest również przekonywującym argumentem, który mógłby stanowić o legalności podjętej przez Zgromadzenie Związku uchwały twierdzenie o wieloletniej praktyce korzystania z art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy, jako podstawy prawnej do wypłaty diet dla członków organów związków komunalnych. Nawet wieloletnia praktyka pozostająca w sprzeczności z obowiązującym prawem nie sanuje braku legalności wydanego aktu. W tym stanie rzeczy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ponieważ jednak upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego, to zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 nie można było stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec o jej niezgodności z prawem. Dlatego też na podstawie tych przepisów oraz art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji, przy czym w kwestii wykonalności uchwały orzeczono z mocy art. 152 p.p.s.a.