IV SA/Gl 352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] roku nr [...]. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. A. K. (dalej także: strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] nr [...] wydaną – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a"), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza R. przez Kierownika Referatu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS w R. z dnia [...] r. nr [...]ustalającej, iż kwoty wypłacone w okresie od stycznia 2012 r. do września 2012 r. w wysokości 2700 zł uznane za nienależnie pobrane decyzją tegoż organu z dnia[...] [...]wraz z ustawowymi odsetkami podlegają zwrotowi w całości – utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Argumentując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał A. K. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla J. K. od dnia 0\1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. w kwocie 300 zł miesięcznie. Zaakcentował, że organ ten uwzględnił przedłożone przez stronę dokumenty, w tym postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sygn. akt.[...] dotyczące udzielenia zabezpieczenia alimentów. Podniósł także, że postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] nr [...] ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na wydaną decyzję przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż postępowanie w sprawie zabezpieczenia alimentów na rzecz J. K. zostało umorzone przez sąd postanowieniem z dnia [...]. Mając to na uwadze Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: OPS) w R. działający z upoważnienia Burmistrza R. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] nr [...] w sprawie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. K. Od tej decyzji A. K. złożył odwołanie do Kolegium, które decyzją dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. K. i odmowie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. W dalszej kolejności wskazał, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...] uznał, że kwoty wypłacone za okres od stycznia 2012 r. do września 2012 r. w łącznej wysokości 2700 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. Od tej decyzji A. K. złożył odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia[...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W następstwie tychże ciągów zdarzeń organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 listopada 2014 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ pierwszej instancji zażądał od strony zwrotu kwoty 2700 zł tytułem nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Odnosząc powyższe ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej: ustawa), za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznająca świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 zaległe lub bieżące alimenty do wysokości otrzymanych tym okresie alimentów. Zgodnie z art. 23 ust. 1, 5 - 7 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Nienależnie pobrane świadczenia wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zaznaczył, że organ ten był zobligowany przepisami prawa do wydania decyzji żądającej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła jej, co do istoty, naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, że: po pierwsze – nie miała wiedzy, a tym samym świadomości, o umorzeniu zabezpieczenia alimentacyjnego ustanowionego na rzecz jej córki, po drugie – nie brała udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym. Formułując powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie skargi w całości i zmianę zaskarżonej decyzji polegającą na jej uchyleniu oraz zwolnienie jej od ponoszenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zanegowała przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że miała wiedzę o umorzeniu przez Sąd postępowania, w którym wydano postanowienie udzielające zabezpieczenia małoletniej powódce J. K. w sprawie o alimenty przeciwko matce T. K. Autor skargi podniósł, że jest osobą niepełnosprawną, opiekuje się małoletnia córką, nie jest prawnikiem, nie zna prawa i de facto nie rozumie w jaki sposób doszło do wydania w sprawie różnych orzeczeń. Tym samym nie zgodził się z uznaniem, że nienależnie pobrał świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustalone decyzją organu pierwszej instancji na rzecz jego małoletniej córki J. K. W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej Ppsa), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji, gdyż podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Toteż Sąd ten nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Jednocześnie – na wstępie rozważań – podkreślenia wymaga, że tut. Sąd kontrolując ze skargi A. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza R. z dnia [...] nr [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane przez A. K. na rzecz J. K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 2 700 zł – wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1040/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że świadczenie nienależnie pobrane, ma miejsce w dwóch przypadkach: pierwszym – jeśli zaistniały okoliczności powodujące ustanie wypłaty świadczeń; drugim – jeśli zaistniały okoliczności powodujące wstrzymanie świadczeń. Sytuacje, w których następuje wstrzymanie wypłaty świadczeń reguluje art. 21 ust. 1 ustawy. Ma to miejsce wtedy, gdy osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń; 2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych; 3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie żadna z tych sytuacji nie zaistniała. Jednocześnie Sąd wyjaśnił przy tym, że "ustawodawca nie wyjaśnia kiedy dochodzi do ustania wypłaty świadczeń, ale, zdaniem Sądu, trzeba to wiązać z przesłankami warunkującymi uzyskanie prawa do świadczenia. Jeśli jedna z konstytutywnych przesłanek odpadnie następuje utrata prawa do świadczenia, co z kolei skutkuje ustaniem ich wypłaty. Skoro prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przysługuje jedynie osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego w przypadku bezskuteczności egzekucji (art. 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy), to niespełnienie tej przesłanki powoduje, iż nie zachodzi okoliczność powodująca ustanie wypłaty, ale brak podstawy do przyznania prawa do świadczenia już w dacie podejmowania decyzji z dnia [...]. Tym samym zdaniem Sądu "wbrew stanowisku przyjętemu przez Kolegium, nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, podstawa do uznania świadczeń za nienależnie pobrane określona w art. 2 ust. 7 lit. a ustawy". Wskazując na treść art. 153 Ppsa Sąd orzekł, że "w dalszym postępowaniu organy orzekające w sprawie będą zobligowane do ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek uznania świadczeń uzyskanych w okresie od stycznia do września 2012 r. przez A. K. za nienależnie pobrane w kontekście norm zawartych w art. 2 ust. 7 ustawy". Wobec naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania, polegającego na tym, że zastosowano normę zawartą w art. 2 ust. 7 lit. a ustawy w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy nie odpowiadał jej hipotezie, Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd meritii w przedmiotowej sprawie stwierdza, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, z którym – z uwagi na ratio legis – unormowań przedmiotu nie sposób się nie zgodzić, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie ustalenie, niejako przesądzenie, że świadczenie to było nienależnie pobrane. Skoro obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały, to obowiązek ten determinowany jest uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu – co w przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 2998/12 i sygn. akt I OSK 2297/12 orzekł, że "art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (...). Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje". Przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został co prawda wyrażony na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), to jednak z uwagi na istotne podobieństwo regulacji prawnych dotyczących uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz obowiązku zwrotu takiego świadczenia, istniejących na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowisko to należy w pełni podzielić w niniejszej sprawie, z tym zaznaczeniem, że w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego badaniu organu podlegają przesłanki określone w art. 2 pkt 7 lit. a/ - e/ ustawy, natomiast w postępowaniu o zwrot tych świadczeń bada się przesłanki określone w art. 23 ustawy. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 253/14 a także WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/11; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 438/11; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 846/11; WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 804/09, a także NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, wszystkie przypomniane w wyroku tut. Sądu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1307/13). O rozgraniczeniu w art. 23 ustawy decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń świadczy również przepis art. 23 ust. 2 ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, oraz przepis art. 23 ust. 4 ustawy, który mówi o tym, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat – tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 846/11 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Jednocześnie jak wskazano na wstępie rozważań, skoro obowiązek zwrotu świadczenia ma charakter następczy i uzależniony jest od wcześniejszego ustalenia, że wypłacone osobie uprawnionej świadczenie jest nienależnie pobrane, a w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, w której tut. Sądu uchylił rozstrzygnięcie, do którego odwoływały się decyzje objęte skargą w postępowaniu sądowym, to zaszła konieczność uchylenia także tych decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, orzekł jak w sentencji.