IV SA/Gl 422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. W piśmie z dnia [...] 2009 r. b. starszy wychowawca w stopniu kapitana Służby Więziennej w stanie spoczynku, W. P. domagał się wypłacenia równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008, 2009, którego – jak podał - uprzednio mu odmówiono, powołując się na wskazane w jego treści orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w innych sprawach. Twierdził, iż uprawnienie do tego świadczenia nabył wcześniej na mocy decyzji i posiada je nadal, zgodnie z odpowiednimi normami i złożonymi oświadczeniami. Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania W. P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008 i 2009. W uzasadnieniu podał, iż prawo do żądanego świadczenia przysługiwało wnioskodawcy i było wypłacane od 1997 r. Początkowo na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lipca 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a następnie na mocy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz. U. Nr 132, poz. 1234). W dniu 19 lutego 2004 r. wydano decyzję, na mocy której wypłacano ów równoważnik do roku 2006. Zawsze następowało to w wyniku corocznego złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Jednakowoż z dniem 1 stycznia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 2006r. zmieniające rozporządzenie z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 198, poz. 1461). Uchyliło ono § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r., który stanowił podstawę prawną wypłaty tegoż świadczenia emerytom Służby Więziennej. Dlatego w ocenie tego organu żądanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem W. P. wniósł odwołanie, w którym zaakcentował, że jakkolwiek rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 2006 r. uchyliło § 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to jednak nie zawierało żadnych przepisów intertemporalnych regulujących odmiennie prawo do tych świadczeń nabyte wcześniej. Zdaniem odwołującego mimo zmiany stanu prawnego decyzje przyznające prawo do przedmiotowego świadczenia są nadal w obrocie prawnym i mają moc wiążącą, gdyż stanowią o prawach nabytych. Dlatego uważał, iż żądanie było zasadne. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, iż ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) nie reguluje uprawnień emerytów Służby Więziennej do przedmiotowego świadczenia. W art. 88 ust. 1 tej ustawy określono jedynie uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uprawnienia emerytów do świadczeń określają przepisy od art. 27 do art. 31 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorumpcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W ustawie tej brak jest regulacji dotyczącej uprawnień emerytów więziennictwa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postawę prawną wypłaty tego świadczenia dotychczas stanowił § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2007r. mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 2006 r. Zdaniem organu rozpoznającego odwołanie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia został złożony przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej, co uzasadnia umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. P. zakwestionował trafność stwierdzenia organu II instancji, iż nie posiada legitymacji procesowej w sprawie. Powołał się na będącą w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] r., Nr [...] , którą Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. przyznał mu prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w kwocie 300 zł, podlegającej corocznej waloryzacji o ustalony w ustawie budżetowej wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Powołując się na naukę prawa administracyjnego stwierdził, iż na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię te nowe unormowania mają wpływ jedynie w sytuacji, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te wiążą nadal, mimo iż zmieniła się podstawa prawna lub też przestała istnieć. Zdaniem skarżącego z uwagi na brak przepisów intertemporalnych z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W toku rozprawy skarżący wyjaśnił, iż zakończył czynną służbę i przeszedł na emeryturę w roku 1993 i od tego czasu do 2006 r. włącznie otrzymywał sporny równoważnik. W 2007 r. omówiono mu przyjęcia wniosku, zaś za lata 2008 i 2009 ich nie składał. Zawsze dołączał oświadczenie mieszkaniowe. Decyzji nie wydawano corocznie, zaś ostatnią była decyzja z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności obejmuje m.in. decyzje administracyjne, które podlegają wzruszeniu jedynie wówczas, gdy naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albo naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo naruszają inne przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; gdy zaś wystąpią przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji bądź wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a.) Przy czym po myśli art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem pod rozwagę bierze z urzędu również okoliczności niepodniesione w skardze. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga okazała się bezzasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do podważenia jej legalności. W pierwszej kolejności należało ocenić status skarżącego i treść jego żądania skierowanego do organu administracyjnego, albowiem od wyniku rozważań tych zagadnień zależy przyjęcie właściwego reżimu prawnego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji sposób jej załatwienia. Bezsporny jest fakt, że skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Służby Więziennej i że z tego tytułu po zakończeniu służby czynnej wypłacano mu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, wedle oświadczenia skarżącego, ostatnio na podstawie decyzji z dnia 9 lutego 2004 r. Jak stwierdził skarżący decyzji tej nie "odnawiano" corocznie, a wypłaty dokonywano w trybie faktycznych czynności. Przedmiotem podania rozpatrywanego przez organ było żądanie wypłaty tegoż równoważnika za lata 2007, 2008, 2009, przy czym W. P. wyraźnie domagał się dokonania konkretnej czynności, a nie wydania decyzji administracyjnej. Treść żądania nie budziła i nie budzi wątpliwości, a skoro granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczane przez granice sprawy administracyjnej, tak ujęta materia jest również obecnie przedmiotem sprawy niniejszej. Rozpoznając ją Sąd doszedł do przekonania, że tak sformułowane żądanie nie znajduje oparcia prawnego. Przede wszystkim, skoro skarżący domagał się dokonania czynności w postaci wypłaty świadczenia, to niemożność jej dokonania nie mogła spotkać się z decyzją merytoryczną (odmowną). Wynika to z samej istoty takiej czynności. Konieczność zaś umorzenia postępowania jest skutkiem braku przymiotu strony skarżącego w tym postępowaniu. Ocena tego ostatnio wskazanego zagadnienia wymagała analizy przepisów prawa materialnego w tej materii, gdyż wedle utrwalonego orzecznictwa i piśmiennictwa status strony wynika z przepisów o tym charakterze. One bowiem wypełniają przesłankę interesu prawnego implikującego po myśli art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Analizę tę przyszło rozpocząć od konstatacji, że w sprawie niniejszej nie mogły znaleźć zastosowania przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), gdyż weszły one w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., przeto po zapadnięciu wspomnianych decyzji. Przede wszystkim jednak skoro sprawa dotyczy okresu sprzed jej wejścia w życie, bez odpowiedniej ku temu regulacji niepodobna do niej stosować przepisów nowych. Zatem do głosu winny dojść przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Nie przewidywały one jednak uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla emerytowanego funkcjonariusza. Przepisy rozdziału 6, co wynika już z samego tytułu: "Mieszkania funkcjonariuszy", obejmują wyłącznie funkcjonariuszy w służbie czynnej. Brak jest przy tym jakiegokolwiek odesłania do tych przepisów w zakresie pozwalającym na ukształtowanie sytuacji prawnej emerytowanych funkcjonariuszy. Regulują ją natomiast przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Wedle brzmienia art. 29 ust. 1 tej ustawy mają oni prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego organu, zaś wedle brzmienia art. 30 tej ustawy zapewnia się im pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Nie istnieje zatem ani obecnie, ani poprzednio nie istniała, podstawa prawna do przyznania emerytowanym funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika za remont zajmowanego lokalu na tej podstawie. Takie stanowisko w odniesieniu do emerytowanych funkcjonariuszy Policji zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r., nr 8, poz.141). W jego uzasadnieniu wyraził pogląd o konieczności wąskiego rozumienia przepisu art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy, opowiedział się za brakiem znaczenia dla bytu tego uprawnienia uchylenia w rozporządzeniach wykonawczych przepisu odnoszącego się do emerytów, zatem wskazał, iż owo uchylenie nie mogło naruszyć zasady ochrony praw nabytych. Jakkolwiek wyrok ten bezpośrednio nie oceniał przywołanej normy i nie zawiera wiążącej wykładni prawa, bo takiego uprawnienia Trybunał nie posiada, to jednak jego autorytet pozwala na uznanie tego wywodu za wskazówkę interpretacyjną i z uwagi na podobieństwo regulacji może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. W tej materii identycznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 406/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1216/09 (LEX nr 600176), twierdząc, że uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wygasa wraz z chwilą przejścia funkcjonariusza na emeryturę. Orzeczenia te dotyczyły co prawda odpowiednio funkcjonariuszy Policji i Straży Pożarnej, wszak podobieństwo regulacji pozwala na przeniesienie zawartych w nich wywodów na grunt niniejszej sprawy. Dotychczas sporne świadczenie było wypłacane skarżącemu z powołaniem się na przepisy wykonawcze do cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Były to akty prawne Ministra Sprawiedliwości odpowiednio: zarządzenie z dnia 15 lipca 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. M.S. Nr 3, poz. 22), oraz rozporządzenia z dnia: 22 września 2000 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 84, poz. 951) i 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234). Wszystkie wymienione powyżej akty prawne zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 88 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Brzmiała ona następująco: w tekście pierwotnym "Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Finansów określa, w drodze zarządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania równoważnika, o którym mowa w ust. 1", natomiast od 8 listopada 2001 r. do końca obowiązywania ustawy: "Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając właściwość organów w tych sprawach, a także sposób zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego". W żadnej mierze delegacje te nie upoważniały do rozszerzania podmiotowego kręgu uprawnionych osób, toteż należy wywieść, że ustawa zawężała ten krąg wyłącznie do funkcjonariuszy w służbie czynnej. Mimo tego przywołane wyżej akty wykonawcze dotyczące Służby Więziennej równoważnik za remont lokalu przyznawały również emerytowanym funkcjonariuszom (§ 1 pkt 2 zarządzenia z dnia 15 lipca 1997r., § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 września 2000 r., § 6 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003 r.). Trzeba zatem stwierdzić, że w tym zakresie wykraczały poza ustawową delegację. Z tej przyczyny należy odmówić ich zastosowania w przedmiotowej materii. Uprawnienie sądów do oceny legalności ad casum aktów prawnych rangi podustawowej jest w judykaturze i piśmiennictwie niekwestionowane, stąd nie ma potrzeby rozwijania tego zagadnienia. Zasadnym jest przeto twierdzenie, że równoważnik wypłacany skarżącemu na podstawie decyzji z dnia [...] r. nie miał oparcia prawnego. W konsekwencji czego nie sposób przyjąć, aby owo uprawnienie istniało nadal, a więc aby skarżący był uprawniony do jego domagania się. Uwzględnienie żądania w tym kierunku nastąpiłoby wszak sprzecznie z prawem. Nie ma przeto znaczenia fakt, że z dniem 1 stycznia 2007r., mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 2006 r. (Dz. U. Nr 198, poz. 1461) uchylono § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., bo i tak od początku nie mógł on stanowić podstawy prawnej przyznania i wypłaty spornego świadczenia. Zatem uprawnionym jest twierdzenie, że emerytowanemu funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nawet wówczas, gdy pozytywna decyzja w tej materii zapadła przed uchyleniem § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234) i do tej pory nie została wygaszona. Ustosunkowując się do wywodów skarżącego w tej materii zawartych w skardze trzeba stwierdzić, że przepisy międzyczasowe regulują z reguły reżim prawny właściwy dla spraw będących w toku w chwili zmiany stanu prawnego. W razie ich braku do głosu dochodzą zasady intertemporalne sformułowane przez doktrynę i orzecznictwo. Oczywiście m.in. zakazane jest działanie nowych przepisów wstecz, o ile nie ma ku temu wyraźnej podstawy ustawowej. Jednakowoż skutki uchylenia § 6 omawianego rozporządzenia nie zostały rozciągnięte przez organy wstecz, a tylko na przyszłość. Toteż podniesiona przezeń kwestia wpływu nowych przepisów na zastane stosunki prawne w sprawie nie występuje. Stosowana poprzednio wadliwa praktyka organów nie może przemawiać za legalnością przedmiotowego żądania, tym bardziej, gdy orzecznictwo w większości słusznie opowiada się w tym wypadku za odmową ochrony z tytułu praw nabytych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie nie podziela też poglądu, wedle którego w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika, świadczenie należy nadal wypłacać, dopóty, dopóki nie zostaną one zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, gdyż przyznawały to świadczenie na przyszłość i bezterminowo. Pogląd taki prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10 i I OSK 1105/10 (CBOSA). Wszak dotyczą one emerytowanych funkcjonariuszy Policji, co do których delegacja ustawowa upoważniała do wskazania kręgu osób uprawnionych do świadczeń, toteż niepodobna w pełni go odnieść do sprawy niniejszej. Natomiast konstatacja, że uchylenie przepisu § 6 rozporządzenia z 24 czerwca 2003 r. nie miało wpływu na wypłatę równoważnika, byłaby tu tylko o tyle trafna, o ile w ogóle nie mógł on stanowić podstawy wypłaty. Toteż jego uchylenie jest rzeczywiście bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy, ale jedynie w tym aspekcie. Poza tym wygaszenie decyzji obwarowane jest wieloma przesłankami, nie jest zatem dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy odpada podstawa prawna świadczenia. Na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 (CBOSA). Pogląd wyrażony w wyrokach z dnia 24 listopada 2010 r. stoi w opozycji do podzielanego przez obecnie orzekający Sąd stanowiska, zgodnie z którym w przedmiocie równoważnika konieczne było wydawanie corocznie odrębnej decyzji. W ocenie obecnego składu Sądu wpłata świadczenia na podstawie jednej wydanej wcześniej decyzji w latach następnych była błędna (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 32/04, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1032/09, z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/09 (CBOSA). Za tą koncepcją przemawia przede wszystkim sam tytuł wspomnianych wyżej: zarządzenia MS z dnia 15 lipca 1997 r. i rozporządzenia z dnia 22 września 2000 r. posługujący się zwrotami "przyznawania i wypłaty [...] równoważnika". Co prawda rozporządzenie z dnia 24 czerwca 2003 r. już tego rozróżnienia w tytule nie zawiera, wszak czyni to w treści aktu (p. brzmienie § 3 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003 r., określających organy właściwe w sprawach "potwierdzenia spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego" i regulujących "przyznawanie" go na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie, a w ust. 2 § 4 powiadającym o "wypłacie" równoważnika na tej podstawie). Wobec powyższego do rozważenia pozostała już tylko treść (sposób) rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej opisanym na wstępie podaniem. Organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną, zaś organ odwoławczy ją uchylił i umorzył postępowanie pierwszej instancji (inaczej mówiąc postępowanie w sprawie). W obu wypadkach przesłanki i skutki rozstrzygnięcia są odmienne, aczkolwiek niejednokrotnie trudne do rozgraniczenia. W pierwszym wypadku decyzja orzeka o meritum sprawy, a więc jest decyzją merytoryczną, zapadającą wówczas, gdy brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia żądania, które zostało zgłoszone przez stronę w podaniu wszczynającym postępowanie przed właściwym organem. W drugim z powodu bezprzedmiotowości postępowania nie dochodzi do rozpatrzenia merytorycznego żądania. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja ostateczna, przeto rozważenia wymaga kwestia czy zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy: podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych (materialnych lub procesowych) do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną – p. uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999, nr 4, poz. 119). W doktrynie i orzecznictwie sformułowano szereg przesłanek bezprzedmiotowości natury przedmiotowej. Są nimi przykładowo: zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub wydania decyzji z urzędu, sytuacja, w której sprawa nie podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, zmiana stanu prawnego, gdy taki skutek zastrzega przepis ustawy. Końcowo przyjdzie dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela odosobnionego poglądu, wedle którego samo tylko podtrzymywanie żądania przez wnoszącego podanie sprzeciwia się umorzeniu postępowania. Istotnym jest wszak status strony i materialnoprawna oraz procesowa podstawa do rozpatrzenia żądania. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że brak jest materialnoprawnego przepisu dla uwzględnienia inicjującego ją żądania, a stan faktyczny sprawy nie pozwala na jego merytoryczne rozpatrzenie, a więc orzeczenie co do istoty. Skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Służby Więziennej, toteż – jak to wyżej wykazano - nie ma prawa do świadczenia, którego się domaga; organ nie może mu go przyznać. W konsekwencji czego uprawnionym jest pogląd, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej, a to jest podstawą umorzenia postępowania (tak m.in. B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, str. 337, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach: z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 48/09 i z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB 64/09, który zapadł w sprawie ze skargi obecnie skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji w załatwieniu przedmiotowego podania, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt 3/10 – publ. CBOSA). Brak wskazanego elementu stosunku prawnego jest równoznaczny z brakiem przymiotu strony emerytowanego funkcjonariusza Służby Więziennej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym omawianego świadczenia. W konsekwencji czego wszczęcie postępowania w tym przedmiocie przez tegoż byłego funkcjonariusza skutkuje jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego z powodu braku przymiotu strony. Zatem zaskarżona decyzja okazała się zgodna z prawem, dlatego skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.