IV SA/Gl 427/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Koordynatora Zadania: analiza postępowań administracyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odkurzacza, remontu łazienki oraz przedpokoju – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na wniosek strony, który wpłynął do organu w dniu 3 stycznia 2014 r., a w którym zwróciła się ona o przyznanie z "programu rządowego" zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków. W toku wywiadu przeprowadzonego w dniu 3 stycznia 2014 r. strona uzupełniła swój wniosek i wskazała, że ubiega się o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do: remontu łazienki i przedpokoju zgodnie z wyceną, zakupu odkurzacza i opału. Zwrócił także uwagę, że organ pierwszoinstancyjny decyzjami z dnia [...] r. przyznał stronie zasiłek celowy na zakup żywności w łącznej kwocie 236 zł, dofinansowanie do zakupu 1 tony opału wraz z dowozem w kwocie 660 zł i na zakup leków zgodnie z wyceną w kwocie 150,37 zł. Natomiast decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup odkurzacza oraz dofinansowania do remontu łazienki oraz przedpokoju. Organ pierwszoinstancyjny wyeksponował, że zgłoszone potrzeby niewątpliwie stanowią niezbędną potrzebę bytową, to jednak z uwagi na ograniczone środki jakimi dysponuje – w aktualnym stanie – nie może jej zrealizować. Organ pierwszej instancji stwierdził także, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa) – w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z normy tej – na co zwrócił uwagę – wynikają dwie zasadnicze okoliczności: pierwsza – omawiany zasiłek nie ma służyć na zaspokojenie każdej potrzeby lecz tylko niezbędnej potrzeby bytowej oraz druga – użycie przez ustawodawcę normy "może" oznacza wyposażenie organu decyzyjnego w prawo do uznaniowej oceny, czy w danym konkretnym przypadku zasiłek celowy powinien być udzielony. Oceniając poczynione ustalenia – zwłaszcza to, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, osiąga dochód w łącznej wysokości 537,53 zł (z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, na który złożyły się: zasiłek stały w wysokości 339,68 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 197,85 zł) wespół z ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodka – uznał, że nie może sprostać wszystkim oczekiwaniom wnioskodawcy. Zaznaczył, że mając na uwadze ograniczone środki finansowe na realizacją zadań własnych zobowiązany jest do znacznego ograniczenia realizowanych form pomocy i przyznawania zasiłków w celu zabezpieczenia niezbędnych i podstawowych potrzeb życiowych osób ł rodzin związanych z niemożnością zakupu żywności, leków, opału, odzieży czy obuwia. Wyjaśnił także, że jest dysponentem kwot budżetowych i nie może przyznać więcej aniżeli posiada. W sytuacji, gdy posiadane środki finansowe są niewystarczające konieczne jest dokonywanie selekcji potrzeb i udzielenie pomocy tylko w granicach posiadanych zasobów. Od tej decyzji J P. odwołał się wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podniósł, że wniosek na dofinansowanie na remont łazienki i przedpokoju złożył po raz drugi. Przypominał, że w roku 2013 odmówiono mu przyznania pomocy na ten cel, uzasadniając decyzję także brakiem środków. Wskazał m.in., że z ustawy o pomocy społecznej wynika, że "zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie wszelkim zjawiskom patologicznym, jak również pomoc i wsparcie osób, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej". W jego ocenie "Pomoc społeczna nie może, uciekać od odpowiedzialności ponieważ po to jest powołana i nie może odmawiać ludziom i uniemożliwiać życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, stosując kruczki prawne i ciągłym zasłanianiem się brakiem funduszy". Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego i objętą skargą decyzją z dnia [...] r. utrzymał ją w mocy. W jej motywach zaznaczył, że strona kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej, gdyż spełnia kryteria dochodowe oraz występuje jedna z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, tj. niepełnosprawność. Podniósł przy tym, że "sam fakt spełnienia formalnych przesłanek niezbędnych do otrzymania zasiłku celowego, nie rodzi automatycznie po stronie organu pomocy społecznej obowiązku jego przyznania". Jednocześnie wskazał, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, co oznacza, iż organ pomocy społecznej może taki zasiłek przyznać lecz nie jest do tego zobligowany, działa bowiem w granicach uznania administracyjnego biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym możliwości finansowe Ośrodka – co w jego cenie prawidłowo rozważył organ pierwszej instancji. Odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu zaakcentował, że zgodnie z art.3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej wysokość pomocy społecznej jest zawsze uzależniona od środków finansowych będących w gestii ośrodków pomocy społecznej. Tym samym – jak kontynuował rozważania – należy mieć świadomość iż środki otrzymane z tego tytułu mogą być niewystarczające do pokrycia wszystkich zgłoszonych potrzeb. Zdaniem Kolegium sytuacji, gdy "skromne" środki organy pomocy muszą dokonywać selekcji potrzeb i kolejności ich zaspakajania. Zwłaszcza muszą mieć na względzie liczbę osób ubiegających się o pomoc społeczną, ich potrzeby. Dokonując oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb muszą każdorazowo badać i indywidualizować świadczoną pomoc. Na zakończenie podkreślił, że organy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez nich wysokościach. Tym samym organ drugoinstancyjny zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie obowiązującego prawa, poprzez niewłaściwe i nierzetelne dokonanie ustaleń jego trudnej sytuacji życiowej oraz uchylanie się od udzielenia mu pomocy. Autor skargi stwierdził, że "w państwie prawa nie powinno być przyzwolenia na stosowanie takich metod wobec obywateli czyli dyskryminacji i świadomej eutanazji". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosowanie do art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu odkurzacza i remontu łazienki oraz przedpokoju. W ocenie Sądu wydając rozstrzygnięcie organy miały na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze należy zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01, Lex 77665; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, Lex nr 502005; oraz z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091). Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Zdaniem Sądu okoliczności te zostały należycie ocenione przez organy orzekające w sprawie. Zarówno organ pierwszo jak i drugoinstancyjny podzieliły stanowisko strony co do jej trudnej sytuacji życiowej, czego – na co zwróciły uwagę – dowodem są: po pierwsze: decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności w wysokości 236 zł, po drugie: decyzja z tego samego dnia, czyli [...] r. o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu: jednej (1) tony opału z dowozem w kwocie 660 zł i leków, zgodnie z wyceną, w wysokości 150, 37 zł, Niemniej jednak uznały, że brak jest podstaw do przyznania, niejako kolejnego zasiłku celowego, gdyż – co konsekwentnie podnosiły – nie posiadają na środków, które pozwoliłyby przy dokonywaniu oceny niezbędności potrzeby sfinansować zakup odkurzacza i remont łazienki i przedpokoju . W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z art. 39 tej ustawy świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci określonych w nim m.in. zasiłków celowych przyznawane są w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych omawianą ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi uwzględniać także ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i od liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się o tę pomoc. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podnosi się, że "uznanie" to oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego zasiłek ten otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1559/12, dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1560/10). Zaznaczyć także należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Tym samym słusznie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań, uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej – w ocenie Sądu – nie można zarzucić naruszenia prawa. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej strony. Jednakże nie można pominąć tego, że – jak wynika z akt sprawy – strona skarżąca w czasie ubiegania się o przedmiotowy zasiłek skorzystała z pomocy społecznej na dofinansowanie do zakupu węgla i leków. W tej sytuacji nie można uznać, że uzyskując wsparcie właściwego ośrodka pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego specjalnego jest prawnym obowiązkiem organu administracji, a po stronie wnioskodawczyni każdorazowo rodzi roszczenie do jego uzyskania. Podkreślić również należy, że osoby korzystające z pomocy nie mogą przyjmować pozycji roszczeniowej, traktując organy pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Stanowisko zbieżne z przytoczonym wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2998/13, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 453/12. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Za niczym nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut braku pomocy ze strony ośrodka i niejako rutynowego podejścia do sytuacji strony skarżącej – w szczególności w aspekcie rodzaju, wysokości czy częstotliwości przyznawanych jej środków finansowych z pomocy społecznej. Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Zatem zaskarżona decyzja nie zapadła z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy należało orzec, po myśli art. 151 P.p.s.a, jak w sentencji.