IV SA/Gl 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych – odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie może być ono wykonane. Decyzją Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. na podstawie art. 110 ust. 7 i 8, art.104 ust. 5, art. 61 ust.1 pkt 2, ust.2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r.Nr 175 poz. 1362) ustalono D.S. wysokość należności podlegającej zwrotowi za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej w kwocie [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ przedstawił swoje ustalenia dokonane na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku ze skierowaniem matki strony do domu pomocy społecznej. Wyjaśniono, iż strona została pouczona o konieczności ponoszenia kosztów utrzymania matki i zasadach odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, a także zobowiązana do zawarcia kontraktu. Zauważono, iż strona składała propozycję dopłaty do pobytu matki w placówce w kwocie [...] zł, a następnie w kwocie [...] zł miesięcznie. Kwota ta była zbyt niska w stosunku do wyniku analizy budżety rodziny strony. W związku z tym nie doszło do zawarcia umowy na podstawie art. 103 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przedstawionego w decyzji kasacyjnej z dnia [...] Nr [...] uchylającej poprzednio wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia należności do zwrotu nie podzielono zaprezentowanego w decyzji kasacyjnej poglądu. Wbrew stanowisku Kolegium organ I instancji stwierdził, iż jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu należności do zwrotu za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, mimo braku umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomiędzy organem, a stroną zobowiązaną. Decyzja zawierała pouczenie o terminie odwołania. Doręczona została stronie w dniu [...]. W dniu [...] do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynęło pismo D.S., w którym oświadczyła, iż w odpowiedzi na decyzję z dnia [...] Nr [...], powołując się na stanowisko wyrażone przez organ II instancji w decyzji kasacyjnej, co do poprzednio wydanego rozstrzygnięcia ustalającego należność do zwrotu, "kolejny raz zwraca się z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu ustalonej kwoty". Poinformowała jednocześnie, iż jej dochód, w związku z rozwiązaniem umowy o pracę będzie niższy. Organ wezwał stronę w celu przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego i w dniu [...] wydał decyzję (Nr [...]) o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności poniesionej zastępczo przez gminę S. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu [...]. W dniu [...] D.S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z prośbą o ponowne rozpatrzenie jej odwołania od decyzji [...] zobowiązującej ją do zwrotu należności w kwocie [...] za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Tak jak w piśmie z dnia [...], powołała się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowane w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji i oświadczyła, iż wystąpiła kolejny raz z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu, jednak otrzymała decyzję odmowną. Zaznaczyła, iż długotrwałość postępowania połączona z jej wizytami w Instytucie [...] w G. wpływa deprymująco na jej psychikę, co przekłada się na jej stan zdrowia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiono, iż odwołanie nadane zostało listem poleconym w dniu [...], natomiast zaskarżoną tym odwołaniem decyzję strona odebrał osobiście z dniu [...]. Przyjęto, iż odwołanie zostało złożone pięćdziesiąt dni po upływie ustawowego terminu wyznaczonego dla tej czynności prawnej. D.S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoją prośbę zwróciła uwagę na treść art. 128 k.p.a., który nie wymaga od strony szczegółowego uzasadnienia odwołania. Zauważyła, że odwołanie może być także nazwane pismem, podaniem, a wystarczy by złożone zostało w terminie. Wskazała, iż w piśmie z dnia [...] wyraziła wprost swoje niezadowolenie z wydanej decyzji Prezydenta Miasta S. Zasadne jest zatem uznanie jej pisma z dnia [...], jako odwołanie, co świadczy również o tym, że nie uchybiła terminowi do jego wniesienia. Z ostrożności procesowej strona zwróciła się również z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu podkreślając, iż o jego uchybieniu dowiedziała się w dacie odbioru postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to jest w dniu [...]. Jako przyczynę uchybienia wskazała pozostawanie w leczeniu [...]. Oświadczyła nadto, iż decyzję Prezydenta Miasta S. zaskarża w całości zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie prawa materialnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło D.S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu opisano szeroko przesłanki przywrócenia terminu zamieszczone w treści art. 58 k.p.a. Dokonując ich interpretacji powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wniosek złożony przez D.S. oceniono w świetle przesłanki wymagającej jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Uznano, że niespełnienie tego obowiązku skutkuje odmową przywrócenia terminu. Kolegium uznało, iż przesłanka ta nie została spełniona przez D.S. Wniosła ona odwołanie w dniu [...]. Późniejszym natomiast pismem zwróciła się o przywrócenie uchybionego terminu. Tym samym odwołanie zostało złożone wcześniej, a nie jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, co skutkuje, zdaniem Kolegium, odmową przywrócenia terminu. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że pismo z dnia [...], które strona powołała w swoim wniosku o przywrócenie terminu, nie stanowiło odwołania od decyzji organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, D.S. zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że strona odwołująca łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu nie wniosła odwołania od zaskarżonej decyzji, a także na przyjęciu, że pismo odwołującej z dnia [...] nie stanowiło odwołania od zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wniosek o przywrócenie uchybionego terminu został wniesiony w terminie, a przyczyną uchybienia terminu był stan zdrowia skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na wstępie przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż kontrola zaskarżonego postanowienia w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż nie odpowiada ono prawu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało błędnej interpretacji treści art. 58 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia sprawy. Treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż organ skupił się wyłącznie na zbadaniu jednej spośród przesłanek koniecznych dla skuteczności wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Przesłanka ta określona jest w zdaniu drugim art. 58 § 2 k.p.a., gdzie stwierdza się, iż jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Kwestia "jednoczesności" dopełnienia czynności, dla której dokonania termin został przez stronę uchybiony oraz wniosku o przywrócenie terminu, o czym mowa w art. 58 § 2 zdaniem drugie k.p.a., budziła w orzecznictwie, a także piśmiennictwie prawniczym, szereg wątpliwości. Istniały kontrowersje, co do tego, czy strona ma obowiązek złożyć odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem np. złożyć odwołanie, dla wniesienia którego termin ustawowy został przez stronę uchybiony, czy też strona ma możliwość dokonania czynności wniesienia odwołania i w jego treści może zamieścić wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, czy też wreszcie, strona może złożyć wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrzeć treść odpowiadającą czynności, dla której określony był termin, a więc np. wzmiankę o tym, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co należy rozumieć jako dokonanie czynności polegającej na wniesieniu odwołania. Ze zdecydowanej większości orzeczeń sądów administracyjnych zawierających rozstrzygniecie tego problemu wywieść można, iż każda z przedstawionych wyżej form zachowania się strony odpowiada wymogowi "jednoczesnego" złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i dokonania czynności, dla której termin został uchybiony, a więc powinna być oceniona jako odpowiadająca wymogom art. 58 § 2 k.p.a (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Gd publ. LEX Nr 477256, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 marca 2011r. sygn. akt II SA/Ke 162/11 publ. LEX Nr 784066 i 23 września 2010r. sygn. akt II SA/Ke 441/10 publ, LEX Nr 753231, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 23 września 2010r. sygn. akt I SA/Łd 694/10 publ.LEX Nr 755888). Prezentowano także pogląd, że jeśli czynność została dokonana jeszcze przed wniesieniem prośby o przywrócenie terminu warunek ten został zachowany (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2005 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1351/05, Lex nr 217313). Jako bezsporne, na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, należałoby nadto przyjąć, iż w przypadku wątpliwości co do tego, czy faktycznie wolą strony jest spowodowanie, aby sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, konieczne jest skorzystanie z instytucji art. 9 k.p.a., a więc porozumienie się ze stroną aby jednoznacznie określiła swoją wolę. Niedopełnienie przez wnoszącego o przywrócenie terminu obowiązku równoczesnego dopełnienia czynności, której nie dokonał w terminie, należy traktować jako brak formalny, podlegający usunięciu w ramach tzw. postępowania naprawczego przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt II OSK 762/06 publ. LEX nr 347861, czy postanowienia tego Sądu z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt I OZ 437/05 publ. ONSAiWSA 2006/1/6, z dnia 10 października 2005r. sygn. akt II FZ 582/05, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II FZ 646/07 oraz postanowienie z dnia 28 listopada 2008r. sygn. akt II OZ 1260/08 internetowa Baza orzeczeń NSA). Przede wszystkim jednak należałoby odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., II FPS 9/08 wydanej co prawda na gruncie art. 162 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) ale ze względu na fakt, iż powinności ujęte w art. 58 § 2 k.p.a. odpowiadają niemal dosłownie brzmieniu interpretowanego przepisu, znajdującej zastosowanie w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie. W uchwale tej, odpowiadając na pytanie, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu jego wniesienia, stanowi brak, który powoduje odmowę przywrócenia terminu, bez uprzedniego wzywania strony do jego usunięcia na podstawie art. 162 § 2 Ordynacji podatkowej (co odpowiednio wskazuje na 64 § 2 k.p.a.) wskazano, iż treść pisma zawierającego środek odwoławczy (odwołanie), nie jest objęta badaniem podmiotu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu. Nie mieści się więc w zakresie przedmiotowym sprawy określanej jako "kwestia uboczna". Skoro dopełnienie czynności, dla której zastrzeżono dany termin, nie determinuje wyniku przeprowadzanej w tym przedmiocie oceny i służy jedynie formalnemu "powiązaniu" postępowań prowadzonych w sprawie ubocznej i głównej, musi ono być traktowane jako brak formalny, uzasadniający konieczność podjęcia stosownych działań naprawczych, zmierzających do jego usunięcia. Organ właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Pogląd przeciwny potraktowano jak daleko idący formalizm odrzucony w postępowaniu przed organami administracji, zwłaszcza w postępowaniach charakteryzujących się większym stopniem rygoryzmu. Ocena przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu materiału sprawy dokonana w świetle powyżej przedstawionych uwag nie pozwala podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do braku spełnienia przez skarżącą przesłanki, o której mowa w art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a. Nie pozwala nadto przyjąć, iż brak spełnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki spowodować może odmowę przywrócenia uchybionego terminu. Skutkiem braku uzupełnienia braków formalnych pisma na wezwanie organu może być jedynie pozostawienie go bez rozpoznania. W treści wniosku o przywrócenie uchybionego terminu oświadczono w sposób wyraźny, iż decyzję Prezydenta Miasta S. zaskarża się w całości zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie prawa materialnego. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu świadczy zatem zarówno o błędnej interpretacji art. 58 § 2 zd. drugie k.p.a., jak też o nie należytym wyjaśnieniu sprawy. Konsekwencją tego było niezasadne, wydane z naruszeniem przepisów art.. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. postanowienie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu. Odnosząc się natomiast do pozostałych okoliczności sprawy zważyć przyjdzie, że skarżąca dowiedziała się o uchybieniu terminu z chwilą powiadomienia jej o tym przez organ odwoławczy postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu. W tej sytuacji termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia doręczenia stronie tego postanowienia. Jak wynika z treści kontrolowanego postanowienia, kwestia ta nie była sporna. Organ nie odniósł się jednak do twierdzeń skarżącej, iż ze względu na stan zdrowia spowodowany chorobą [...] nie była w stanie dochować terminu, pominąwszy ocenę, czy twierdzenia te zasługują na przyznanie im waloru wiarygodności. Badając powyższe w świetle przesłanek wymaganych dla przywrócenia uchybionego przyjąć trzeba, że przepis art. 58 § 1 k.p.a. wymaga uprawdopodobnienia okoliczności braku winy strony w uchybieniu terminu. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność twierdzenia o pewnym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu orzekającego w sprawie z obowiązku podjęcia właściwych kroków, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie doprowadzenie do potwierdzenia wiarygodności okoliczności, na które powołała się wnioskująca o przywrócenie uchybionego terminu (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10 publ. LEX Nr 1132079, czy z dnia 6 października 2006 r., sygn. I OSK 1330/05, LEX Nr 2892598). Skoro w niniejszej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do twierdzeń strony w tym zakresie, świadczyło to o niewyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku strony okoliczności. Przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Można tu powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż w sytuacji, gdy strona występując z wnioskiem o przywrócenie terminu nie wskaże okoliczności niezbędnych do dokonania oceny, czy podnoszone przez nią argumenty uprawdopodobniają, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, organ winien zwrócić się do niej o złożenie dodatkowych wyjaśnień, co do okoliczności i powodów uchybienia terminu. W przypadku wskazania przez stronę, jako okoliczność faktyczną uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu - choroby, niezbędnymi do oceny, czy choroba ta uniemożliwiła jej dokonanie czynności, dla której określony był termin jest wskazanie jaka to była choroba oraz czas jej wystąpienia (por. wyrok z dnia 8 października 2007r. sygn. akt III SA/Wa 127/07 publ. LEX Nr 420113). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. było zobowiązane wezwać skarżącą do uprawdopodobnienia, czy choroba, o której wspomniała we wniosku, uniemożliwiła jej złożenie odwołania w przewidzianym do tego terminie. Brak takiego wezwania stanowił o naruszeniu przez organ art. 7, a także art. 58 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, iż wyrokiem z dnia 4 października 2012r. sygn. akt IV SA/Gl 1528/11 uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] Nr [...], w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez D.S. odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...]. Ponowne postępowanie organu w sprawie odmowy przywrócenia uchybionego terminu uzależnione jest zatem od rozstrzygnięcia, jakie zapadnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przypadku, gdy organ uzna za zachowany termin do wniesienia przez skarżąca odwołania od wymienionej decyzji, postępowanie w sprawie przywrócenia terminu stanie się bezprzedmiotowe. W przeciwnym wypadku, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku, organ będzie obowiązany wezwać skarżącą do wykazania okoliczności, na które się powołuje i które jej zdaniem wskazują na brak winy w dochowaniu terminu. Weźmie przy tym pod uwagę, że skarżąca dokonała czynności procesowej, o której mowa w art. 58 zd. drugie k.p.a. w ramach złożonego wniosku o przywrócenie terminu, a także dopełniła tej czynności w terminie wyprzedzającym ten wniosek. Warunek jednoczesności złożenia prośby o przywrócenie terminu i dokonania czynności ma na celu uniknięcie takiej sytuacji, kiedy to organ uwzględni prośbę, a strona nie dokonana czynności, dla której przywrócono jej termin. W takiej sytuacji bowiem przywrócony termin pozostawałby niejako "otwarty" na przyszłość bez określonych konsekwencji dla braku dokonania czynności. Niedopełnienie obowiązku jednoczesnego dokonania czynności wraz z prośbą o przywrócenie terminu skutkować może, co najwyżej, koniecznością zastosowania procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., polegającej na wezwaniu wnoszącego wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Nie stanowi natomiast o odmowie przywrócenia uchybionego terminu. Biorąc pod uwagę dostrzeżone uchybienia w postaci naruszenia przepisów art. 7,art., 8,art. 9 i art. 58 § 1 i § 2 zd. drugie k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.