IV SA/Gl 458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz R. przyznał B.R. zasiłek rodzinny na jej córkę K. od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Postanowieniem z dnia [...] r. ten sam organ administracji publicznej wznowił postępowanie związane z wydaniem powyższej decyzji, a następnie w dniu [...] r. wydał decyzję, którą uchylił w całości tą pierwotną decyzję i odmówił przyznania wymienionych świadczeń rodzinnych. Rozstrzygnięcie to oparto na przepisach art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 104, art. 108, art. 40 i 41 kpa, w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.). W motywach decyzji organ administracji stwierdził, że w trakcie okresu świadczeniowego 2012/2013 ujawniły się istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Mianowicie w toku postępowania o ich przyznanie wnioskodawczyni nie wykazała dochodów jej męża w postaci diet z tytułu podróży służbowych otrzymywanych podczas zatrudnienia w 2009 r. w transporcie międzynarodowym. Po doliczeniu tych diet nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania przedmiotowych świadczeń. W odwołaniu wnioskodawczyni zakwestionowała stanowisko organu administracyjnego prezentując pogląd, że dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych nie stanowi dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym nie było podstaw do wznowienia postępowania i ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy. Powołała się w tym względzie na kilka wyroków sądów administracyjnych. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski, ale znacznie obszerniej je uszczegóławiając i uzasadniając. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c cyt. ustawy do dochodu rodziny wlicza się inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Należności te przewiduje art. 77 5 Kodeksu pracy oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze, które zalicza do nich diety oraz zwrot niektórych kosztów. Powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10 organ przyjął, że wypłacone mężowi wnioskodawczyni diety za rok bazowy 2009 w łącznej wysokości 39 519,54 zł zaliczają się do należności wliczanych do dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po ich uwzględnieniu dochód miesięczny rodziny wyniósł 5015,67 zł, a dochód na osobę w rodzinie 1253,92 zł i znacznie przekroczył kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, wskazane w art. 5 ust. 1 tej ustawy – o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Wyjście na jaw tych nowych okoliczności nieznanych organowi w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, stanowiło podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez bezpodstawne wznowienie postępowania, naruszenie art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych stanowi należność ze stosunku pracy wliczaną do dochodu, a także naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie rodzaju należności wypłaconych przez pracodawcę. Skarżąca w motywach skargi dostrzegła rozbieżność w orzecznictwie dotyczącą zaliczenia diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych do dochodu, ale – jej zdaniem – prezentowane przez nią stanowisko jest obecnie dominujące. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 20 grudnia 2000 r., sygn. akt II RN 31/00 wywodziła, że czas podróży służbowej nie jest czasowym przebywaniem za granicą. Jednocześnie zaświadczenie wystawione przez pracodawcę nie wskazuje precyzyjnie, jakie świadczenia i z jakiego tytułu zostały wypłacone. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, na poparcie którego przytoczył dalsze orzeczenia sądów administracyjnych i podkreślając, że postępowanie dowodowe wykazało, że diety zostały wypłacone w związku z czasowym przebywaniem pracownika za granicą oraz w wysokości odpowiadającej równowartości diet ustalonych dla pracowników sfery budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skutecznie wniesioną skargą bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził zasadniczo wątpliwości. Kwestię sporną stanowiła natomiast dokonana przez organy interpretacja prawa materialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą, uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wielkości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają podstawowe znaczenie. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń, co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy. Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 ustawy, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód". Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy) wymienione zostały, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Istota sporu między organami a skarżącą w kontrolowanej sprawie, stała się interpretacja przedstawionego unormowania dokonana przez organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniły się dwa odmienne stanowiska, co do treści przywołanego art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy. Jedno, prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie (wyroki z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 728/08 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Go 148/11). Drugie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10). Zgodnie z pierwszym z nich należałoby uznać, iż art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo a granicą. Zgodnie z drugim poglądem diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Do takich sytuacji odnosi się art. 21 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 95, poz. 879, ze zm.) wyraźnie regulujący tę kwestię. Przepis ten stanowi, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 77 5 § 3-5 Kodeksu pracy. Natomiast czasowe przebywanie za granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zm.). Nie można w tym względzie odwoływać się do ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która nie podaje początkowego momentu, od którego zaczyna się pobyt czasowy, a jedynie w art. 10 określa, od kiedy istnieje obowiązek meldunkowy związany z takim pobytem – i to oczywiście na terenie Polski. Jak wynika z przytoczonych poglądów różnią się one zasadniczo, co do interpretacji użytego w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy pojęcia "przebywający czasowo za granicą". Kwestia ta wymaga zatem szczegółowych rozważań. Na ich wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne zwrócić uwagę, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć posiadających znaczenie nadane na użytek tego aktu, przede wszystkim uwzględniać musi cele, dla których akt ten powołano do życia. W związku z tym, dokonując wykładni kontrowersyjnego art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym przedstawiono podstawowe jej cele i założenia. Stwierdzono tam, iż celem projektu ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, a w ramach założeń zostało wskazane, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.). Mając to na względzie, za zbędne przyjąć można poszukiwanie treści użytych w analizowanym przepisie sformułowań w innych aktach prawnych, zwłaszcza takich, które nie posiadają żadnego racjonalnego związku z ustawą o świadczeniach rodzinnych, jak przykładowo ustawa o ewidencji ludności (...). Jeżeli zatem wolą ustawodawcy było, by przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, iż są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. Odnosząc się natomiast do określenia "przebywający czasowo za granicą" Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje również za bezpodstawne ograniczenie jego zastosowania wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy sformułowania. Ustawodawca nie wskazał tam bowiem, iż przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy, jak przyjęto w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie przedstawionych powyżej. Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja powyższa odpowiada ratio ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiegając marnotrawstwu środków budżetowych i wspierając dochodowo rodziny wyłącznie o wyselekcjonowanym statusie materialnym. Słusznie zatem, ustalając dochód rodziny skarżącej, jako jego składnik uznano otrzymywane przez jej męża należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Zauważyć dodatkowo należy, że wolą ustawodawcy było uznać za dochód niepodlegające opodatkowaniu w postaci należności ze stosunku pracy do wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, o czym stanowi rozporządzenie Ministra pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236 poz. 1991 ze zm.). Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe uzyskując od zakładu pracy męża skarżącej informację pozwalającą przyjąć, że wypłacone należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 77 5 K.p. Organ odwoławczy co prawda powołał nowe rozporządzenie z dnia 29 stycznia 2013 r., które nie obowiązywało w okresie zasiłkowym objętym niniejszym postępowaniem, ale nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż kwestie dotyczące omawianych należności pracowniczych w obu rozporządzeniach są uregulowane podobnie, a więc ta zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew zarzutowi skargi sprawa została należycie wyjaśniona również w aspekcie rodzaju i wysokości należności wypłaconych mężowi skarżącej w spornym okresie. Mianowicie dane te wynikają z dwóch pism pracodawcy – z 29 kwietnia 2013 r. i 12 września 2013 r., z których pierwsze podaje dokładna sumę należności, a drugie wyjaśnia, że są to należności z tytułu diet wypłaconych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. dotyczącego podróży służbowych poza granicami kraju. Informacje te są precyzyjne i nie były kwestionowane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Podnoszenie wątpliwości dopiero w skardze należy zatem uznać za spóźnione. Wobec treści wskazanych pism pracodawcy zarzut ów trzeba też uznać za gołosłowny i chybiony zwłaszcza, że skarga nie podaje żadnych okoliczności podważających prawdziwość dokumentów przedstawionych przez pracodawcę. Mając przy tym na uwadze charakter pracy kierowcy na trasach międzynarodowych dokumenty te nie budzą podejrzeń co do zgodności podanych w nich informacji z rzeczywistością. W ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa, organy miały pełne podstawy do dokonania ustaleń w oparciu o te dokumenty. Jeszcze bardziej odbiegają od rzeczywistości wywody skargi stwierdzające, że odmienne stanowisko obecnie jest poglądem dominującym. Tymczasem jest zgoła odwrotnie, o czym świadczą nie tylko wyroki tutejszego Sądu (por. wyrok z 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 394/14, czy wyrok z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 493/14), ale i wyroki innych sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 735/12, czy wyrok WSA w Szczecinie z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 68/15 – dostępne w internecie). Ubocznie można zauważyć, że wyroki WSA w Gorzowie odwołują się w znacznym stopniu do stanowiska Sądu Najwyższego zajętego w wyroku z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt III RN 31/00, wydanego na bazie nieaktualnego już stanu prawnego w zakresie art. 3 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tymczasem ustawa ta, także w chwili wydawania pierwotnej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, generalnie czas podróży służbowych zagranicznych zalicza do czasowego pobytu za granicą. Mianowicie o przychodach osób przebywających czasowo za granicą mówi w art. 21 ust. 1 pkt 20 zwalniając z podatku te przychody, a w ust. 15 stanowi, że zwolnienie to nie ma zastosowania do wynagrodzenia pracownika odbywającego podróż służbową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc chodzi tylko o wyłączenie ze zwolnienia podatkowego, a nie o wyłączenie podróży służbowej z pojęcia czasowego przebywania za granicą. Nawet regulacja podatkowa nie przemawia zatem za odmienną interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zachowaniu zastrzeżenia o autonomicznym charakterze regulacji tej ustawy. W wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10 tut. Sąd zauważył, że diety z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju nie są zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zasadniczo ich charakter jest zbliżony do diet z tytułu podróży zagranicznych, jednak nie są to świadczenia identyczne. W myśl § 4 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia dieta zagraniczna jest przeznaczona na pokrycie pełnych kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego podróży krajowej (Dz. U. Nr 236 z 2002 r., poz. 1990) dieta krajowa miała pokrywać jedynie zwiększone koszty wyżywienia w czasie podróży. Między obu dietami występują więc istotne różnice, co do ich celu i zakresu. Przekłada się to wyraźnie na ich wymiar finansowy. Dieta krajowa wynosi obecnie 30 zł za dobę podróży, a więc w dochodzie pracownika ma niewielki udział. Natomiast diety zagraniczne mogą stanowić ważną pozycję tego dochodu. W przypadku męża skarżącej diety te stanowiły wyłączny dochód za 2009 r., a ich wysokość spowodowała znaczne przekroczenie kryterium dochodowego upoważniającego do otrzymywania świadczeń rodzinnych. Ponieważ była to okoliczność istniejąca w dniu wydania pierwotnej decyzji, ale nieznana organowi administracyjnemu, to właściwe było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i wydania nowej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa odmawiającej przyznania omawianych świadczeń. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja spełnia wymogi legalności na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. ec