IV SA/Gl 526/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Sosnowiec z dnia 31 marca 2011 r. nr 89/VI/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Sosnowcu uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r., nr 89/VI/2011, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 5c pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), ustaliła ilość godzin bezpłatnej opieki, nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego na co najmniej 5 dziennie (§ 1), oraz wysokość opłat za świadczenia przekraczające ten wymiar czasu poprzez określenie stawek za pierwszą i następne godziny (§ 2 ust. 1), przewidując ich obniżenie w wypadku gdy do przedszkoli na terenie Sosnowca uczęszcza dwoje lub więcej dzieci z rodziny (§ 2 ust. 2), regulując sposób wyliczenia opłat w razie nieobecności dziecka (§ 2 ust. 3) – w wersji zmienionej uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r., nr 154/IX/2011, i określając dalsze zwolnienia (§ 2 ust. 5). Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta, wprowadziła konieczność jej ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym, wskazując jako datę wejścia w życie uchwały dzień 1 września 2011 r., nadto uchyliła poprzednią uchwałę podjętą w tej materii. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Wojewoda Śląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 61 § 3 (powołanego zapewne omyłkowo) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił jej naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkolne udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jak podkreślił organ nadzoru rada jest jednocześnie upoważniona do uregulowania czasu bezpłatnego świadczenia opieki, nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Uchwała podejmowana w tej materii ma charakter prawa miejscowego. Opłaty te stanowią instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Są zapłatą za świadczenie usługi, czyli wynagrodzeniem, które winno zostać skalkulowane na podstawie ponoszonych kosztów z tego tytułu, co wynika z utrwalonego orzecznictwa. Zatem Wojewoda uznał, iż w tego rodzaju uchwale niezbędne jest wskazanie, za jakie usługi opłata będzie pobierana oraz przedstawienie sposobu jej kalkulacji. Przy czym w jego ocenie wykluczone jest wprowadzenie opłat o charakterze stałym i zryczałtowanym. Tych wymogów zaskarżona uchwała nie spełnia, gdyż nie precyzuje świadczeń, za jakie opłatę ustalono, w szczególności w zakresie przekraczającym ramy programowe. Nie realizuje przywołanego wymogu ustalenie stawek godzinowych, bo i tak maja one charakter opłaty stałej, oderwanej od charakteru i rodzaju świadczonej usługi. Podważył również Wojewoda sposób wyliczenia opłat w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Dlatego uznał, że zaskarżona uchwała nie powinna się ostać w obrocie prawnym. Odpowiadając na zarzuty skargi wniesiono o jej oddalenie i przede wszystkim wyrażono pogląd, że opłaty za usługi przedszkolne świadczone poczynając od 6-tej godziny pobytu dziecka nie mają charakteru stałego i są rozliczane na zasadzie ekwiwalentności świadczeń. Podobną obronę zaprezentowano w zakresie należnych opłat w wypadku nieobecności dziecka, przywołując w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zapisy umów zawieranych z rodzicami dzieci, zgodnych z brzmieniem rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2011 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Nadto wskazano, że uchwała była konsultowana z organem nadzoru na każdym etapie jej podejmowania. Dlatego uznano ją za zgodną z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że jak głosi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość procedowania przez organ, który go wydał, podjął czy uchwalił. Wedle brzmienia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane (podjęte) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie, gdy zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi, czyli takimi które są oczywiście sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i nie pozwalają na pozostawienie go w obrocie prawnym. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w tych ramach, należy przede wszystkim określić jej charakter prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to w zasadzie jest już ujmowane jednolicie. Mianowicie dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące opłat za korzystanie z przedszkoli stanowią akty o charakterze prawa miejscowego (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, dostępny w centralnej bazie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl). W uproszczeniu tego rodzaju uchwały zawierają powszechnie obowiązujące przepisy gminne, mają charakter aktu normatywnego, są potencjalnie skierowane do wszystkich (wielu nieokreślonych) mieszkańców, mają cechy abstrakcyjności i wysokiego stopnia ogólności. Tak też zresztą oceniły go strony niniejszego postępowania, i jest to stanowisko słuszne. Skutkiem czego upływ jednego roku od podjęcia uchwały nie sprzeciwiał się stwierdzeniu jej nieważności, czyli wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela zarzuty skargi. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest generalnie wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w uproszczeniu nazwanych obowiązkowymi – bezpłatnymi, czyli za świadczenia nieobjęte podstawą programową określoną w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty. Przy czym podstawa ta jest realizowana w czasie co najmniej 5 godzin dziennie. Oznacza to, że rada gminy może określić większy wymiar czasu bezpłatnego wykonywania obowiązkowych zadań przedszkola oraz wysokość opłat za świadczenie usług w czasie przekraczającym ten wymiar. Istotnym kryterium tego rodzaju uchwał jest więc zarówno czas realizacji zadań, jak i ich charakter. W § 1 zaskarżonej uchwały określono czas bezpłatnej opieki, nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej na nie mniej niż 5 godzin dziennie. Zatem przede wszystkim przyszło zważyć na wadliwość sformułowania "nie krótsza niż 5 godzin dziennie", bowiem prawidłowo powinno dojść do wskazania konkretnej jednostki czasu. Po wtóre skoro opłata może być ustalana przez radę gminy wyłącznie za świadczenia, które nie mieszczą się w ramach podstawy programowej obejmującej nauczanie i wychowanie w tym czasie (przekraczającym bezpłatne świadczenie usług), to nie spełnia ustawowego wymogu określenie stawek za dalsze godziny bez ich uszczegółowienia. Opłaty te mają cywilistyczny charakter, czego wyrazem jest choćby nawiązywanie umów o świadczenie tych usług, które noszą znamiona cywilnych i w sprawach nieuregulowanych odwołują się do przepisów prawa cywilnego. Oczywiście w tych stosunkach prawnych występuje również element administracyjnoprawny związany z obowiązkami edukacyjnymi i powierzonymi gminom w tej materii zadaniami. Cywilistyczny aspekt skutkuje tym, że strony działają na zasadzie m.in. równości oraz ekwiwalentności świadczeń. Oznacza to, że organ prowadzący przedszkole nie może kształtować opłat w sposób dowolny, a winien je skalkulować w zależności od ponoszonych kosztów, bo prowadzenie przedszkola nie jest źródłem zysku gmin. Zatem konieczne jest precyzyjne określenie zarówno zakresu opłat, a więc podanie, jakich świadczeń one dotyczą, bacząc na fakt, iż w ramach świadczeń bezpłatnych mieści się realizacja zadań, do jakich powołane są przedszkola, jak też kalkulacji ich wysokości. Przeto wskazanie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wysokości opłat za wszelkie świadczenia ponad czas bezpłatnej usługi, jest wadliwe. Po pierwsze nie precyzuje, jakich świadczeń dotyczy, po wtóre nie zawiera kalkulacji kosztów, po trzecie jest opłatą stałą, która nie spełnia nałożonej roli. Ustalenie stawek za kolejne godziny nie zmienia oceny charakteru opłaty, a wręcz sugeruje, że jest ona pobierana za sam pobyt dziecka w przedszkolu, skoro tylko w ciągu 5 godzin jest realizowany obowiązkowy program. Takiej zaś opłaty ustawa nie przewiduje, bo możliwe jest ustalenie opłaty za czynności, a nie sam pobyt, w szczególności upoważnia do pobierania opłat za dodatkowe (ponadprogramowe) świadczenia. Przy czym Sąd wyraża pogląd, wedle którego podstawowe usługi winne być realizowane również w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Ustalenie realizacji obowiązkowego programu na 5 godzin dziennie jest równoznaczne z tym, że w czasie przekraczającym ten wymiar realizowane są zadania ponadprogramowe – za opłatą. W tej materii orzecznictwo na gruncie poprzedniego stanu prawnego było utrwalone (por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, jak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, dostępne w bazie internetowej). Natomiast w obecnym stanie prawnym zapadły identyczne wyroki przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi (przykładowo w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Go 339/12, i nieprawomocne w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1236/11, z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 503/11, dostępne j.w.), które obecny skład Sądu podziela. Dorobku orzecznictwa nie sposób pominąć, gdyż interpretując przepisy prawa ad casum sądy – powołane do stosowania prawa - wypracowują tzw. linię judykatury, która nie mając nawet waloru wiążącego, wpływa na kształtowanie rozumienia prawa; dokonywanie wykładni prawa jest jednym z elementów stosowania prawa, a ważnym kryterium rangi orzecznictwa jest jego jednolitość. Nowe regulacje nie wprowadziły istotnych zmian w przedmiotowej materii. W konsekwencji czego należy stwierdzić, że omówione zapisy zaskarżonej uchwały są nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Należy też zaznaczyć, że regulacja zawarta w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest mało czytelna i niezbyt jasna, co jest również jej istotną wadą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatruje się natomiast niezgodności z prawem zapisu § 2 ust. 2 czy 5 zaskarżonej uchwały. Uregulowanie w tej materii nie uchybia zasadzie równości wobec prawa, gdyż w identyczny sposób kształtuje sytuację osób znajdujących się w tym samym stanie faktycznym relewantnym z punktu widzenia założeń zwolnienia od opłaty. Zróżnicowanie sytuacji rodzin w zależności od ilości dzieci uczęszczających do danego przedszkola nie narusza tej zasady, a pozostaje w zgodzie z konstytucyjną (art. 18 Konstytucji RP) dyrektywą ochrony rodziny (rodziny wielodzietne zwykle mają trudniejszą sytuację materialną). Jednakowoż orzeczenie musiało objąć całość uchwały z uwagi na łączność jej wszystkich elementów. Podsumowując trzeba podkreślić, że rada gminy może ustalić bezpłatną realizację programu na dłuższy czas niż 5 godzin, jeśli jednak ogranicza się do minimum, to świadcząc usługi w pozostałym czasie opłaty może pobierać opłaty wyłącznie za świadczenie usług niemieszczących się w podstawowym programie. Te zaś winna odpowiednio skalkulować na podstawie ponoszonych kosztów i zróżnicować w taki sposób, aby zapewnić ekwiwalentność świadczeń i nie nadać jej charakteru opłaty stałej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 P.p.s.a., w świetle niekwestionowanego jej wejścia w życie, było bezprzedmiotowe (p. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 590/07, LEX 364967), dlatego go nie zamieszczono w sentencji.