IV SA/Gl 533/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. G. M. (dalej "strona" lub "skarżąca") w dniu 13 listopada 2014 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem A. O. Z akt sprawy wynika, że A. O. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. G. z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności; orzeczenie wydano do 30 listopada 2015 r. Strona oświadczyła, że zajmuje się bratem i z tego powodu zwolniła się z pracy. Burmistrz Miasta T. G. (dalej "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku opieką nad bratem – A. O. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] r. nr [...] – mając na względzie niedostatki postępowania dowodowego oraz zmianę stanu prawnego - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji postanowił nie przyznać stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem. W uzasadnieniu – mając na uwadze informację sporządzoną przez pracownika socjalnego z dnia [...] r. - wskazał, że A. O. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pomimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności jest osobą samodzielną w zakresie zaspakajania codziennych potrzeb życiowych (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, mycie, kąpiel, ubieranie się, zmiana bielizny osobistej i pościelowej, załatwianie potrzeb fizjologicznych, zażywanie leków), sprawną ruchowo oraz intelektualnie. Jest też objęty pomocą w formie pokrycia kosztów posiłków z jadłodajni przez MOPS, a posiłki odbiera samodzielnie lub odbierają je jego koledzy. Natomiast strona deklaruje że pomaga bratu w załatwianiu różnych spraw urzędowych, pierze ubrania, bieliznę, pościel. Z powyższych ustaleń wywiódł, że opieka nad bratem nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia. Nie kwestionując spełnienia kryterium dochodowego, organ pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że nie ma możliwości przyznania żądanego zasiłku z tego względu, że mąż strony P. M. pobiera zasiłek dla opiekunów na matkę K. B. (odpowiedź Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] r. na wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych). W odwołaniu strona zarzuciła liczne uchybienia proceduralne, które – jej zdaniem – doprowadziły do wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie. W szczególności eksponowała fakt swojej stałej opieki nad bratem podając, że jest zawsze do dyspozycji, gdy brat jej potrzebuje. Nadto wskazała, że odmowa ze względu na fakt pobierania przez męża zasiłku dla opiekunów, nie znajduje oparcia w przywołanym przez organ przepisie. Stwierdziła nadto, że interpretacja przepisu ma charakter dyskryminujący i podkreśliła fakt, że nie mieszka z mężem i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz przybliżył zarzuty odwołania. Kolejno, zacytował art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, dalej "ustawa"). Następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy. Kolegium wskazało, że w przypadku strony zachodzi przesłanka z art. 16a ust. 8 pkt. 4 ustawy, zgodnie z którą specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – ponieważ mąż strony, który w świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt. 16 ustawy jest niewątpliwie członkiem jej rodziny, ma przyznany zasiłek dla opiekunów na matkę K. B. Kolegium zauważyło, że pomimo twierdzeń strony, że mąż z nią nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, należy on do rodziny strony. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 16 ustawy, jeżeli mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, gdyż organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z naruszeniem prawa i poświadczając nieprawdę. Nie zastosował art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), nigdy jej nie informował o przebiegu postępowania, nie żądał wyjaśnień. Nadto podał nieprawdę twierdząc, że jej brat jest samodzielny, podczas gdy ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki skarżącej. Skarżąca wywiodła, że przyjęta przez organ interpretacja art. 16 ust. 8 pkt 4 ustawy jest wadliwa, ponieważ ma charakter dyskryminujący, co jest niedopuszczalne w świetle art. 34 Konstytucji RP. Nie zgodziła się z poglądem, że jeżeli jeden z małżonków dostaje zasiłek nad jakimś członkiem swojej rodziny, to drugi z małżonków nie może uzyskać takiego świadczenia za opiekę nad swoim członkiem rodziny. Wskazała, że to niweczy ideę pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca podtrzymała stanowisko i argumentację, zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób stanowiący podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Wywiódł, że zakres sprawowanej przez stronę opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia; nadto mąż strony pobiera zasiłek dla opiekunów. Organ odwoławczy zaaprobował to rozstrzygnięcie, mając na uwadze okoliczność, iż mąż skarżącej pobiera zasiłek dla opiekunów w związku z opieką sprawowaną w stosunku do swojej matki. Skarżąca się z tym rozstrzygnięciem nie godzi akcentując uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, stanowiące efekt naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz dyskryminacyjną interpretację art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy. W tym zakresie podniosła, że istnieje konieczność sprawowania przez męża opieki nad jego matką, a mąż z nią nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. W zakresie stanu prawnego sprawy przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 16a ust. 1 i 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Pomimo spełnienia wymogów wskazanych w tych przepisach specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli zachodzi chociaż jedna z przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie tego zasiłku, wymienionych w art. 16a ust. 8 ustawy. W zakresie istotnym dla sprawy wskazać trzeba na przesłankę określoną w punkcie 4. Art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Sąd stwierdza, że prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że w sprawie występuje negatywna przesłanka tamująca możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16 ust. 8 pkt 4 ustawy. Odnosząc się do ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji w dniu 21 stycznia 2015 r. zwrócił się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w zakresie udzielenia informacji, czy P. M. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Z otrzymanej odpowiedzi z dnia [...] r. wynika, że ww. w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na matkę K. B., a od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r. do nadal – zasiłek dla opiekunów na tę samą osobę. Nadto do odwołania zostało dołączone oświadczenie P. M., z którego wynika, iż jest on zameldowany i przebywa w W. przy ul. [...], mieszka wraz z chorą matką, posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności i się nią opiekuje. Tym ustaleniom skarżąca nie zaprzeczyła. Kwestionując występowanie w sprawie przedmiotowej przesłanki negatywnej podniosła błędną i dyskryminującą wykładnię przepisu wskazując, że zarówno matka męża, jak i jej brat wymagają opieki, mają ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Wywiodła, że nie zgadza się z taką interpretacją, że jeżeli jeden z małżonków dostaje zasiłek nad jakimś jednym członkiem swojej rodziny, to drugi małżonek nie może uzyskać takiego świadczenia za opiekę nad swoim członkiem rodziny. Podkreśliła, że nie mieszka z mężem. Sąd stwierdza, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ stronie nie zapewniono czynnego udziału w toku postępowania; nie umożliwiono też – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium nie naprawiło tego uchybienia. Jednakże w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela, że naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06; postanowienie NSA z 22 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 431/12; por. również uchwałę 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, podjętą na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa; orzeczenia dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyżej wskazano skarżąca nie negowała ustalenia, iż jej mąż pobiera zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad swoją matką. Nie twierdziła, że jest to ustalenie nieprawidłowe, niezgodnie z rzeczywistością. Nie wskazywała na konieczność przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. Eksponowała jedynie, niekwestionowaną przez organy okoliczność, zamieszkiwania męża z matką i nie prowadzenie przez niego wspólnego gospodarstwa ze skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że wskazane uchybienie proceduralne nie miało żadnego wpływu na ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia przedmiotowej przesłanki negatywnej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stan faktyczny sprawy został w tym zakresie prawidłowo ustalony, nie budzi bowiem żadnej wątpliwości fakt pobierania przez męża skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. A właśnie fakt pobierania tego zasiłku jest okolicznością relewantną prawnie, której istnienie w sprawie powoduje, że skarżącej nie może zostać przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą błędnej wykładni przepisu formułującego tę przesłankę negatywną Sąd stwierdza, że zarzut jest chybiony. Sąd wskazuje, że prawodawca zamieścił w ustawie definicję legalną rodziny; powyższe zaś oznacza, że ilekroć to określenie znajduje się w treści przepisu zamieszczonego w ustawie, to nie może być inaczej rozumiane niż sprecyzował to ustawodawca. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09 (LEX nr 594909) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd w myśl którego ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania czy zamieszkania (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05 LEX 192108, z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 672/07 LEX nr 401677, z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt I OSK 320/07 LEX nr 376865, z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1814/06 LEX nr 399413). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełnym zakresie ten pogląd podziela i przyjmuje za własny. W tym stanie rzeczy prawidłowe jest ustalenie organów obydwu instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy, tamująca możliwość przyznania stronie żądanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości ustalenie, iż mąż skarżącej – będący członkiem jej rodziny, w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, niezależnie od deklarowanej okoliczności, że zamieszkuje z matką i nie prowadzi ze skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego - pobiera zasiłek dla opiekunów na matkę K. B. Powyższe wyklucza możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad bratem. Odnosząc się do pozostałych wywodów zamieszczonych w skardze Sąd stwierdza, że zasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych w przedmiocie ustalenia, czy skarżąca sprawuje stałą opiekę nad bratem w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Ustalenia na tę okoliczność organ pierwszej instancji poczynił bowiem z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, czym uchybił przepisom prawnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże dostrzeżone uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem szczegółowo wyżej wywiedziono, w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie stronie żądanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takim zaś przypadku organy były obowiązane odmówić przyznania tego zasiłku – rozstrzygnięcie nie mogło być inne. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w przypadku istniejących naruszeń proceduralnych jedynie wtedy, gdy te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). W analizowanym przypadku takiego wpływu mieć nie mogły, co czyni koniecznym i uzasadnionym pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.