IV SA/Gl 587/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. uwzględniono wniosek M.B. z dnia [...] i przyznano mu zasiłki rodzinne na dzieci – S.B., K.B. i J.B. po [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...], wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jednorazowo w kwocie po [...] zł na każde z tych dzieci oraz dodatkiem z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...], na J.B. Następnie, to jest postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 5, art. 147, art. 149 §1 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzją ostateczną z dnia [...]. W wyniku wznowionego postępowania, Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta R., w dniu [...] wydała decyzję nr [...], mocą której orzekła o uchyleniu w całości przywołanej decyzji własnej z dnia [...] oraz o odmowie ustalenia M.B. prawa do wszystkich objętych tym aktem świadczeń. Omawiana decyzja z dnia [...] wydana została na podstawie art. 104 i art. 151 §1 pkt 2 w związku z art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 1 lit c) tiret 10, pkt 2, pkt 11 i pkt 16, art. 5 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że u podstaw rozstrzygnięcia z dnia [...] przyznającego wnioskodawcy sporne świadczenie legły ustalenia, iż na dochód jego rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (to jest z roku [...]) składało się wynagrodzenie za pracę świadczoną przezeń na rzecz A Spółka z o.o. Równocześnie w swoim wniosku M.B. oświadczył wyraźnie, że żaden z członków jego rodziny nie osiągnął w tym roku dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Tymczasem w dniu [...] do Ośrodka wpłynęło zaświadczenie wspomnianego pracodawcy, określające, iż wyżej wymieniony w roku [...] poza wynagrodzeniem za pracę pobrał także diety z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju, w kwocie [...] zł. Informacja ta uzasadniała wznowienie postępowania, gdyż stanowiła nową okoliczność faktyczną nieznaną wcześniej organowi i miała istotne znaczenie dla sprawy. Konieczne stało się bowiem zweryfikowanie wysokości dochodu rodziny wnioskodawcy, branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do spornych świadczeń i doliczenie do niego kwoty pobranych diet. Obliczony w ten sposób dochód - stanowiący sumę pobranego wynagrodzenia (wykazanego w stosownym zaświadczeniu urzędu skarbowego) oraz wypłaconych diet wyniósł [...] zł, co średnio miesięcznie w przeliczeniu na jednego członka rodziny dawało kwotę [...] zł, przekraczającą kryterium dochodowe w wysokości 504,00 zł, od zachowania którego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. uzależnia nabycie prawa do świadczeń rodzinnych. W tym stanie rzeczy, strona nie spełniała ustawowych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres objęty decyzją o ich przyznaniu, a skoro tak, decyzję tę należało uchylić rozstrzygając równocześnie o odmowie przyznania tych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...], wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., M.B. oświadczył, iż nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Zakwestionował bowiem prawidłowość zaliczenia do jego dochodu kwoty pobranych diet podkreślając, że są to środki przeznaczone na pokrycie kosztów noclegów, wyżywienia i innych drobnych wydatków w czasie zagranicznych podróży służbowych. Nie stanowią one więc płacy za pracę świadczoną przezeń za granicą i dlatego nie mogą być traktowane jako składnik wynagrodzenia. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu Kolegium zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało się na mające zastosowanie w sprawie uregulowania podnosząc, że okoliczności sprawy uzasadniały wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., a następnie uchylenie decyzji o przyznaniu spornych świadczeń w trybie, o którym mowa w art. 151 §1 pkt 2 tego Kodeksu. Podstawą wznowienia było bowiem wyjście na jaw nieznanej wcześniej organowi okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy, która istniała w chwili wydania tej decyzji. Mianowicie, organ pierwszej instancji powziął wiadomość o fakcie, iż strona oprócz wynagrodzenia za pracę otrzymała w roku [...] środki pieniężne w ramach diet z tytułu podróży służbowych, zaś suma obu tych świadczeń dawała dochód, który w przeliczeniu na jednego członka jego rodziny wynosił [...] zł, a zatem znacznie przekraczał kryterium dochodowe w kwocie 504 zł, którego zachowanie warunkuje uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Nadto, odnosząc się do treści odwołania Kolegium wywiodło, iż wbrew twierdzeniom strony, diety z tytułu podróży służbowych stanowią dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 3 pkt 1 lit. c) tego aktu określa bowiem wyraźnie, że dochodem są między innymi dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym uzyskane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, jak również należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania w Polsce, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Świadczeniem takim są diety na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową, które przysługują pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy na mocy art. 775 §1 tego Kodeksu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (pismo z dnia [...] zatytułowane jako "odwołanie") M.B. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu drugiej instancji ponownie akcentując, że środki z tytułu diet na pokrycie kosztów noclegów, wyżywienia i innych wydatków w czasie zagranicznych podróży służbowych nie stanowią dochodu, gdyż nie są wynagrodzeniem za świadczoną pracę a jedynie umożliwiają konieczne utrzymanie się poza krajem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do podniesionej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi po myśli art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno ta decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy, a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Na wstępnie należy podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu zasiłków rodzinnych na dzieci w okresie zasiłkowym od [...] do [...] wraz z dodatkami. Jak wynika jednoznacznie z treści wspomnianej decyzji z dnia [...], zastosowaną podstawą prawną wznowienia był art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym przewidziana została przesłanka polegająca na wyjściu na jaw nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Za okoliczność taką uznano fakt pobrania przez M.B. diet z tytułu podróży służbowych, po uwzględnieniu których dochód na osobę w jego rodzinie przekraczał kryterium ustawowe warunkujące pobieranie świadczeń rodzinnych. Następnie Prezydent Miasta R. uchylił decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek rodzinny wraz z dodatkami i orzekł na nowo co do przedmiotowych świadczeń dokonując tego w trybie art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie takie - które Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją - nie może zostać uznane za prawidłowe. Należy bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), który określa szczególny tryb wzruszania decyzji administracyjnych wydanych w przedmiocie świadczeń uregulowanych tą ustawą. Mianowicie, stosownie do jego brzmienia, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zgodnie przy tym z art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się między innymi świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Równocześnie nie sposób tracić z pola widzenia, że po myśli art. 32 ust. 2 tej ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w sprawach, które nie zostały w tej ustawie uregulowane. Oznacza to, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 145 K.p.a., w postępowaniu administracyjnym o świadczenia rodzinne może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy nie ma miejsca żadna z podstaw zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Konkluzja taka w pełni koresponduje z art. 16 §1 K.p.a., stanowiącym, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Tymczasem właśnie taką regulację szczególną zawiera wspomniany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyłącza w tym zakresie zastosowanie przepisów K.p.a. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że organ administracyjny, uchylając ostateczną decyzję wydaną w przedmiocie świadczeń rodzinnych, powinien szczegółowo uzasadnić podstawy zastosowanego trybu uchylenia ustalając w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki sformułowane w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Dopiero natomiast w przypadku uzyskania odpowiedzi negatywnej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach K.p.a. (podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1459/06 oraz z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1177/07 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy, przywołanie przez orzekające w sprawie organy wyłącznie treści przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz uchylenie decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 2 tego Kodeksu, bez wskazania powodów zastosowania takiego trybu weryfikacji decyzji należy uznać za niewystarczające i przedwczesne. W decyzjach obydwu instancji ujęto wprawdzie opis przyczyny wznowienia postępowania jaką było powzięcie informacji o wypłaconych M.B. dietach z tytułu podróży zagranicznych. Zdaniem organów fakt ten rzutował na wysokość dochodu jego rodziny braną pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności powodował, iż dochód ten przekraczał w rzeczywistości kryterium dochodowe warunkujące uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowych świadczeń. Skoro jednak dokonano w ten sposób określenia okoliczności, z którą powiązano konieczność uchylenia decyzji, to stosując nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, organ był obowiązany do podania w uzasadnieniu, dlaczego przyjął, że okoliczność ta nie kwalifikuje się jako jedna z przesłanek wskazanych w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zarówno Kolegium jak i Prezydent Miasta R. w ogóle nie odnieśli się do tego zagadnienia, co stanowi niewątpliwie istotny brak kolidujący z art. 107 §3 K.p.a. określającym wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Nie wskazali bowiem, dlaczego odstąpiono od zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, nie sposób ocenić, czy uchylenie decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., było dopuszczalne, skoro przepisy tego Kodeksu można było zastosować tylko w zakresie, który nie został uregulowany w powyższej ustawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wskazania płynące z niniejszego wyroku i raz jeszcze przeanalizuje okoliczność faktyczną polegającą na uzyskaniu informacji o wypłaconych skarżącemu dietach, a w szczególności rozważy, czy stanowi ona jedną z przesłanek wskazanych w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O ile uzna, że stanowi ona podstawę zmiany lub uchylenia decyzji w trybie tego uregulowania, wyjaśni w sposób precyzyjny, która z określonych w nim przesłanek ma zastosowanie, a w szczególności, czy świadczenia rodzinne wypłacone M.B. na mocy decyzji z dnia [...] należy uznać za świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Dopiero udzielenie ewentualnej negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie i poparcie jej wyczerpującą argumentacją umożliwi rozważenie uchylenia tej decyzji w trybie przepisów Działu II, Rozdział 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile natomiast organ ten uzna, że istnieją podstawy do weryfikacji wspomnianego aktu w oparciu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezbędne będzie procedowanie przy zastosowaniu tego unormowania oraz równoczesne uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] i umorzenie postępowania w tym zakresie. Niezależnie od powyższego organ administracyjny powinien wyjaśnić charakter pobieranych przez skarżącego diet z tytułu podróży służbowych (czego nie dokonał w toku dotychczasowego postępowania) i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń ocenić, czy kwalifikują się one jako dochód rodziny rozważając tę kwestię w kontekście poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide między innymi wyroki tutejszego Sądu z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/10 oraz z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 295/12 - dostępne w internetowej centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nadto Sąd, działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku.