IV SA/Gl 635/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej Kpa), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: Kp) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm., dalej: rozporządzenie) – po rozpatrzeniu odwołania B.K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: PPIS) z dnia [...] nr [...] odmawiającej stwierdzenia u niej choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, tj. przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki wymienionej w poz. 19.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u strony [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]WIS) przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 2351 Kp, która stanowi, że "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym". Argumentując zaakcentował, że w sprawie strony ustalono, iż była ona zatrudniona w latach: 1) [...] w Urzędzie Gminy w P. z siedzibą w L. na stanowisku referent ds. planowania i statystyki, 2) [...] w Urzędzie Miasta i Gminy w W. na stanowisku referent, starszy referent, inspektor, starszy inspektor, 3) od [...] do nadal w Starostwie Powiatowym w L. na stanowisku inspektor rejonowy, inspektor. Zaznaczył przy tym, że w latach [...] wykonując czynności administracyjno-biurowe związane m.in. z pisaniem na maszynie pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu ruchu. Podniósł także, że strona była badana na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (dalej: WOMP), gdzie wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...], nr [...], w którym lekarze specjaliści – na co zwrócił uwagę – na podstawie analizy sposobu wykonywania pracy, wyników badania podmiotowego, przedmiotowego, dokumentacji medycznej, badań laboratoryjnych oraz przeprowadzonej konsultacji ortopedycznej nie stwierdzili podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, tj. przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. Następnie – na co zwrócił uwagę – strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (dalej: IMPiZŚ), gdzie wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...]), w którym lekarze orzecznicy odmówili rozpoznania u strony choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.1 wykazu chorób. W dalszych motywach rozstrzygnięcia organ drugoinstancyjny wskazał, że strona poddana była obserwacji klinicznej w dniach od [...] do [...]. Zaznaczył także, że strona od roku [...] nie zajmuje się pisaniem na maszynie, przy czym czynność tę określił jako "zwiększająca ryzyko wystąpienia neuropatii z ucisku", a pierwsze dolegliwości ze strony rąk pojawiły się dopiero w około roku [...]. Wyeksponował, że w badaniu ortopedycznym nie stwierdzono cech klinicznych choroby Quervaina, czyli zapalenia pochewki odwodziciela długiego i prostownika krótkiego kciuka, a jedynie cechy zapalenia wyrostka rylcowatego kości promieniowej prawej, tj, palpacyjna bolesność wyrostka. Badanie radiologiczne wykazało początkowe zmiany zwyrodnieniowe i osteoporotyczne w zakresie układu kostnego rąk. Uwzględniając te okoliczności oraz biorąc pod uwagę ocenę sposobu wykonywania pracy lekarze specjaliści orzekli, iż brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. Argumentując organ odwoławczy wskazał, że w sprawach chorób zawodowych istotną rolę odgrywają orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych. Podkreślił, że inspektor sanitarny jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia albowiem wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń lekarskich i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył ugruntowane w tym przedmiocie orzecznictwo sądowoadministracyjne, przywołując: wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2009r, sygn. akt II SA/Op 286/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2009r., sygn. akt IV SA/Po 435/08; wyrok NSA z 5 stycznia 2007r, sygn. akt II OSK 1078/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006r, sygn. akt VII SA/Wa 559/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2007r., sygn. akt IV SA/GL 794/06; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1078/06 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Odwołując się natomiast do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania wyjaśnił, że zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej uregulowany szczegółowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, został – jego zdaniem – w sprawie strony zachowany. Organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zaskarżonej decyzji – analogicznie jak w poprzednio wywiedzionych środkach zaskarżenia – zarzuciła, co do istoty, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W jej motywach autor skargi wyraził niezrozumienie i niemożność pogodzenia się z rozstrzygnięciem, które nie uwzględnia warunków jego pracy. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, które jest dla niego krzywdzące. Jednocześnie wskazując, że " w żaden sposób nie zostałam przekonana i nie zostało mi udowodnione, że moja 40-letnia praca nie ma wpływu na choroby". Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej Ppsa), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kompetencja jednostek diagnostycznych obejmuje jedynie rozpoznanie stanu chorobowego i jego przyczyn. O stwierdzeniu choroby zawodowej, decyduje natomiast organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego obejmującego orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek diagnostycznych, jak również wyniki oceny narażenia zawodowego. Niemniej jednak organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Nadto – z uwagi na zarysowany w sprawie spór – wskazać także należy, że bezspornie o istnieniu choroby zawodowej, która jest pojęciem prawnym rozstrzygają medyczne jednostki orzecznicze, jednak rolą organów inspekcji sanitarnej jest ocena wydanych orzeczeń poprzez ocenę ich formalnych kryteriów w szczególności, czy zawierają one uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia w języku powszechnie zrozumiałym, który nie wymaga posiadania wiadomości specjalistycznych. Zaznaczenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych przez jednostki orzecznicze ma charakter dowodu z opinii biegłego (art. 84 Kpa) w postępowaniu prowadzonym przez organy Inspekcji Sanitarnej. Oznacza to, że orzeczenie takie, mimo że ocena zdrowia osoby, co do której zachodzi podejrzenie występowania choroby zawodowej, wymaga specjalistycznej wiedzy, także podlega ocenie. Ocena ta dotyczy jednak nie rozpoznania danej jednostki chorobowej, lecz przede wszystkim sposobu argumentacji, jasności przekazu, kompletności, rzetelności, wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a także braku sprzeczności orzeczenia z definicją choroby zawodowej, określoną przepisami prawa. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zaś drugim z nich jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie przy tym do § 8 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 omawianego aktu wykonawczego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie choroby zawodowej wymienionej w poz. 19.1 powyższego rozporządzenia, to jest przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. Bezspornym jest, że w toku postępowania u skarżącej zdiagnozowano cały szereg objawów niejako patologicznych w obrębie kończyn górnych, jednakże nie dały one podstaw do stwierdzenia u niej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. W tym kontekście za chybioną należy uznać podnoszoną w skardze argumentację strony o nieuwzględnieniu przy orzekaniu warunków jej pracy. Brak rozpoznania u niej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, czyli jednostki chorobowej wymienionej pod poz. 19.1 rozporządzenia czyni bowiem bezprzedmiotowym badanie warunków pracy strony, jako prawnie obojętnych. Jednocześnie z uwagi na zarzuty skargi, należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozstrzygnięcie organów sanitarnych oparte zostało na orzeczeniach lekarskich wydanych przez dwie kompetentne placówki medyczne, które biorąc pod uwagę szczegółową analizę czynności wykonywanych przez skarżącą, zgodnie wypowiedziały się o braku podstaw do zdiagnozowania u niej tej choroby zawodowej. Równocześnie Sąd podkreśla, że w świetle przywołanego wyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., tylko rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza specjalistę zatrudnionego w placówce służby zdrowia określonej w § 5 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego stanowi miarodajną podstawę upoważniającą organy sanitarne do stwierdzenia choroby zawodowej. Kryteria te bezwątpienia spełniają placówki, których orzeczenia poprzedziły rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach. Orzeczenie lekarskie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia odmiennego schorzenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści. Istotą związania, o którym mowa wyżej jest bowiem to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami mogącymi wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do formułowania wniosków innych niż te, które ustalono w toku badań stanowiących podstawę tych orzeczeń. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/06, oraz wyroki tutejszego Sądu z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/06, oraz z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 752/09). W tym kontekście skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż strona skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu, który w sposób wystarczający pozwalałby na zakwestionowanie stanowiska wyrażonego w orzeczeniach placówek medycznych obu szczebli. Organy inspekcji sanitarnej pierwszej i drugiej instancji dokonując oceny narażenia zawodowego oraz wobec jednoznacznych i nie budzących wątpliwości orzeczeń lekarskich WOMP oraz IMPiZŚ w S. zajęły w sprawie słuszne stanowisko wyrażone w objętym skargą orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki. W toku postępowania administracyjnego strona nie powołała się na żadne dowody umniejszające czy odbierające mocy dowodowej przywołanym powyżej orzeczeniom specjalistycznych placówek medycznych. Niezależnie zatem od subiektywnych odczuć skarżącej należy podnieść, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.