IV SA/Gl 636/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu konkursu na stanowiska dyrektora 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność ust. 5 Załącznika Nr 3 do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...]; 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w uchylonej części; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] w sprawie zmiany Zarządzenia Nr [...] w części dotyczącej: 1/ § 1 ust. 3, § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 3 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia jako niezgodnego z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60. Poz. 373) 2/ ust. 5 Załącznika Nr 3 do Zarządzenia, jako niezgodnego z § 8 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, § 1 ust. 3, § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 3 Załącznika Nr 2, określają terminy i miejsce posiedzeń komisji konkursowych dla wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektora przedszkoli w K., P. oraz zespołu szkół nr [...] w P. Natomiast przepis § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej stanowi, iż ustalenie terminu i miejsca posiedzenia komisji konkursowej jest zadaniem własnym jej przewodniczącego. Przepis zawarty w ust. 5 Załącznika Nr 3 do Zarządzenia nr [...] stanowi, iż unieważniony konkurs traktuje się jako konkurs, w którym nie wyłoniono kandydata. Regulacja taka pozostaje w sprzeczności z § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN, zgodnie z którym w przypadku unieważnienia konkursu organ ma obowiązek przeprowadzenia ponownego konkursu. Ustawa o systemie oświaty art. 36a ust. 4 przewiduje tryb postępowania w przypadku niewyłonienia kandydata w konkursie. Powierza się wówczas stanowisko dyrektora szkoły ustalonemu przez organ prowadzący kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, bez konieczności przeprowadzania ponownego konkursu. W skardze z [...] Wójt Gminy J. podnosi zarzuty dotyczące: 1/ naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym oraz art. 75 § 1 k.p.a. w wyniku pozbawienia prawa do inicjatywy dowodowej, bowiem wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło przed upływem terminu wyznaczonego przez organ do złożenia wyjaśnień; 2/ naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, bowiem zaskarżone zarządzenie nie uniemożliwiło Przewodniczącemu Komisji Konkursowej ustalenia i wyznaczenia terminu posiedzenia komisji konkursowej, gdyż pisma informujące o terminie posiedzeń komisji konkursowych wystosował przewodniczący w dniu [...]. Ponadto, z przepisów rozporządzenia nie wynika zakaz wprowadzania do regulaminu postanowienia, aby unieważniony konkurs traktować jak taki, w którym nie wyłoni ono kandydata. Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] (wpłynęło do Gminy [...]) Wojewoda poinformował o prawi do złożenie wyjaśnień oraz o tym, że termin na wydanie rozstrzygnięcia upływa [...] (rok [...] wskazano, jak sądzi skarżąca, pomyłkowo). Rozstrzygnięcie zostało wydane już w dniu [...]. Gmina złożyła wyjaśnienia w dniu [...]. Tym samym, ze względu na brak możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia naruszone zostało prawo Gminy do czynnego udziału w postępowaniu. W opinii Wójta Gminy J., nie doszło do naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Przewodniczący Komisji Konkursowej, zgodnie z treścią tego przepisu, wskazanymi w odpowiedzi na skargę pismami dokonał stosownych powiadomień o terminach posiedzeń komisji konkursowej. W załączniku nr 2 do Zarządzenia daty posiedzeń co prawda zostały określone, ale miały one jedynie charakter informacyjny. Taka regulacja w akcie uruchamiającym procedury związane z przeprowadzeniem konkursów była konieczna ze względów organizacyjnych o czym świadczy stanowisko [...] Kuratora Oświaty zawarte w piśmie z dnia [...]. Wójt nie podziela także poglądu organu nadzoru odnośnie naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN. Wskazuje na interpretację Ministra Edukacji Narodowej Departamentu Współpracy z Samorządem Terytorialnym, zgodnie z którą w sytuacji niestawiennictwa się członków komisji konkursowej i brakiem możliwości działania komisji w regulacjach wewnętrznych należy określić stosowane w takich przypadkach procedury. Zwraca także uwagę, iż zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN to do organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę należy wyłączna kompetencja do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia i zarządzenie ponowne przeprowadzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa do czynnego udziału skarżącej w postępowaniu zauważył, iż jedynie w sytuacji, gdy uchybienie takie miało istotny wpływ na wynik sprawy może mieć ono znaczenie. W przedmiotowej sprawie wyjaśnienia składane przez Gminę nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Co do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze nie podzielił argumentów Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 p.p.s.a. (K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421). Nie rozstrzygając jeszcze tej kwestii, należy zauważyć iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostają w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy J. nie noszącego znamion sprzeczności z prawem rozumianego jako istotne naruszenie prawa . Skarga została złożona przez Wójta Gminy J. w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Zarządzenia został niewątpliwie naruszony. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność: - § 1 ust. 3, § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 3 Załącznika Nr 2, określających terminy i miejsce posiedzeń komisji konkursowych dla wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektora przedszkoli w K., P. oraz zespołu szkół nr [...] w P. - przepisu ust. 5 Załącznika Nr 3 do Zarządzenia nr [...], zgodnie z którym unieważniony konkurs traktuje się jako konkurs, w którym nie wyłoniono kandydata. W ocenie Sądu, zgodzić się trzeba z Wojewodą [...] co do tego, iż w drugim z tych przypadków mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności. Regulacja przyjęta w Załączniku, jak zasadnie przyjmuje organ nadzoru, pozostaje w sprzeczności z § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN,ale także z art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia MEN, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Następnie, stosownie do ust. 2 tego przepisu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Unieważnienie konkursu i ponowne jego przeprowadzenie u następuje w sytuacjach określonych w pkt. 1,2,3, i 4 ust. 2 § 8 tj w razie: 1/nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2/przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3/ naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4/ innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Nie budzi zatem wątpliwości, iż unieważnienie konkursu obliguje organ prowadzący do przeprowadzenia nowego konkursu. Natomiast przepis ust. 5 załącznika Nr 3 (odwołując się za pośrednictwem ust. 4 do § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN) stanowi, iż "Unieważniony konkurs traktuje się jako konkurs w którym nie wyłoniono kandydata." Stan "niewyłonienia kandydata", jak wynika z art. 36a ust. 4 u.s.o rodzi jednak inne skutki, aniżeli unieważnienie konkursu. Jeżeli w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Innymi słowy rzecz ujmując, zakwalifikowanie konkursu unieważnionego, jako takiego, w którym nie wyłoniono kandydata otwiera organowi prowadzącemu przedszkole lub szkołę do ominięcia procedury konkursowej, przyjmowanej jako zasada obowiązująca przy obsadzaniu tych stanowisk przez u.s.o., i dokonanie powierzenia stanowiska dyrektora ustalonemu przez ten organ kandydatowi w trybie pozakonkursowym. Jako naruszające przepis § 3 rozporządzenia MEN uznać trzeba postanowienia Zarządzenia Wójta dotyczące tzw. "kalendarium konkursów", zamieszczone w Załączniku Nr 2. Wójt wskazał w nich bowiem miejsce i termin posiedzenia komisji konkursowych dla wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektora przedszkoli w K., P. oraz zespołu szkół nr [...] w P. (używając w tych przypadkach takiej samej formuły: "Posiedzenie komisji konkursowej w Urzędzie Gminy J. pok. Nr [...]......."). Zgodnie z § 3 rozporządzenie MEN, to przewodniczący komisji konkursowej ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia (ust. 1). Posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu konkursu (ust.20). Oceny, co do kolizji wskazanych postanowień Załącznika Nr 3 do Zarządzenia, nie zmienia fakt, iż w tym przypadku Przewodniczący Komisji Konkursowej (jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy J. zawartych m.in. w skardze – k.2) poinformował członków Komisji Konkursowej oraz kandydatów o terminie i miejscu posiedzenia Komisji. Natomiast, w ocenie składu orzekającego, kolizja ta nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. Normy stanowiące przedmiot oceny mają charakter formalny (organizacyjny, procesowy),m nie wpływają na merytoryczną stronę konkursu. Rozporządzenie MEN dokonuje podziału kompetencji w zakresie przeprowadzenia konkursu między organ prowadzący a przewodniczącego komisji konkursowej, zastrzegając do właściwości tego ostatniego uprawnienie do ustalenia terminu i miejsca posiedzenia komisji konkursowej. Trzeba jednak zauważyć, że w świetle regulacji zawartych w art. 36a u.s.o. oraz w rozporządzeniu MEN to organ prowadzący jest odpowiedzialny za zorganizowanie i przeprowadzenie konkursu. To on w szczególności powołuje komisję konkursową (art. 36a ust. 6 u.s.o.) i ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora (§ 1 ust. 1) oraz zatwierdza bądź unieważnia konkurs ( § 8 ust.2 ). Konieczność zagwarantowania sprawnego przebiegi konkursu może, po części, usprawiedliwiać ustalenie przez organ prowadzący terminu i miejsca posiedzenia komisji konkursowej przy takim założeniu, że ostateczne rozstrzygnięcie w tych kwestiach będzie należało do przewodniczącego. Zatem postanowienia Załącznika Nr 3 do Zarządzenia Wójta trzeba traktować jako swoistą dyrektywę organizacyjną, kierowaną do powołanego przez organ prowadzący przewodniczącego komisji konkursowej. W ocenie Sądu, zaskarżone w tej części Zarządzenie nie jest sprzeczne z prawem, bowiem nie narusza prawa w sposób istotny, stąd brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji.