IV SA/Gl 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na akt Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. J. D. wystąpił do Starosty [...] o zwrot opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu samochodu marki [...], który zarejestrowano w dniu [...] r. pod numerem rej. [...] . Uzasadniając swoje żądanie autor wniosku podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2006r., sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. Nr 15, poz. 119) stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 dalej zwane rozporządzenie MI) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Na podstawie tego wyroku domagał się on zwrotu uiszczonej opłaty w kwocie 500 zł. Odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia [...] r., nr [...], udzieliła Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z. odmawiając zwrotu żądanej kwoty. Wyjaśniła, że obowiązek pobierania opłaty za kartę pojazdu wynikał z przepisów prawa obowiązujących w momencie rejestracji pojazdu. Zgodnie z powołanym we wniosku wyrokiem TK rozporządzenie MI z dnia 28 lipca 2003 r. utraciło bowiem swoją moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Pismo to J. D. odebrał w dniu [...] r. i stosując się do zamieszczonego w nim pouczenia skierował do Starosty [...] pismo z dnia [...] r., w którym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nadpłaconej przez niego opłaty za wydaną kartę pojazdu w kocie 425 zł. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem TK z dnia 17 stycznia 2006r. poniesiona przez niego opłata za kartę pojazdu została pobrana nienależnie, w części przekraczającej koszty związane z jej drukiem i dystrybucją. Odpowiedzi na to wezwanie udzieliła Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z. w piśmie z dnia [...] r. nr [...]. Podtrzymała w nim swoje stanowisko zajęte w poprzednim jej piśmie. W szczególności stwierdziła, że pobrana opłata za kartę pojazdu miała charakter bezwarunkowy i stały, a wyrok TK zobowiązywał organy rejestrujące pojazdy do jej pobierania w wysokości wynikającej z rozporządzenia MI, nie dłużej jednak niż do dnia 30 kwietnia 2006 r. W odpowiedzi tej dodatkowo powołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, w której wskazano, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez rozporządzenie MI w czasie, gdy jego przepisy obowiązywały pomimo stwierdzenia ich niekonsytucyjności przez TK. W ocenie organu skoro odpowiedzialności z tego tytułu nie można przypisać Skarbowi Państwa, to tym bardziej nie można jej przypisać powiatowi. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Starosty [...] z dnia [...] r. którym odmówiono zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty za wydaną kartę pojazdu. W skardze tej domagał się uchylenia zaskarżonej czynności jako naruszającej prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając te żądania skarżący zakwestionował stanowisko organu dotyczące zgodności wysokości pobranej opłaty z przepisami obowiązującymi w dacie rejestracji pojazdu. Podał, że odroczenie przez TK wejścia w życie wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. nie oznacza, iż do czasu wejścia w życie tego orzeczenia zakwestionowany przepis rozporządzenia MI był zgodny z Konstytucją. Przepis ten był bowiem niezgodny z Konstytucją od dnia jego wydania, a odroczenie przez Trybunał orzeczenia miało jedynie na celu umożliwienie stosownej jego zmiany. Skarżący wskazał jednocześnie, że w orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest pogląd stwierdzający uprawnienie sądów do dokonania oceny konstytucyjności przepisu rangi podustawowej w toku rozpatrywania sprawy indywidualnej, w której przepis taki był zastosowany. Powołał się także na szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdzono, że opłata uiszczona za kartę pojazdu w wysokości ustalonej rozporządzeniem MI była nienależna w części wykraczającej poza wskazania ustawowe. Konsekwencją takiego stanu rzeczy winno być więc uchylnie czynności Starosty [...] odmawiającej zwrotu nadpłaconej opłaty w kwocie 425 zł. Odnosząc się do powołanej przez organ uchwaly Sądu Najwyższego skarżący zauważył, że wniesiona skarga nie stanowi roszczenia o naprawienie szkody, a jej uwzględnienie nie rozstrzyga o odpowiedzialności powiatu za szkodę wyrządzoną przez rozporządzenie MI. Żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, bowiem stanowi sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i bezpodstawnej. Podniósł, że uprawnienie do określenia innej daty utraty mocy niekonstytucyjnego aktu prawnego wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji, który pozostawił to do kompetencji Trybunału. Powołując się następnie na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uchwale z dnia 3 lipca2003 r., III CZP 45/03, wskazał, że wykluczone jest przyjęcie w drodze wykładni, iż utrata mocy przepisu eliminowanego z obrotu prawnego z upływem określonego terminu mogłaby działać wstecz zarówno w okresie odroczenia wejścia w życie orzeczenia TK, jak bez takiego odroczenia. Przesłanki przemawiające za skutkiem wstecznym orzeczenia Trybunału tracą bowiem swoją doniosłość w razie zastosowania reguły wynikającej z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102. poz. 643 ze zm.). W ocenie organu skutki orzeczenia TK z dnia 17 stycznia 2006 r. mogły zatem dotyczyć stanów faktycznych, które miały miejsce dopiero po jego wejściu w życie, tj. po dniu 1 maja 2006 r. Zdaniem Starosty jako organ rejestrujący miał on zatem obowiązek przestrzegania przepisu obowiązującego w dacie orzekania, pobranie zaś niższej opłaty za kartę pojazdu stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie można mu zatem przypisać odpowiedzialności za działania zgodne z obowiązującym prawem. Zdaniem organu nie istnieje też żadne naruszenie prawa, które skarżący mógłby kwestionować przed sądem administracyjnym, bowiem skarga nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), lecz jest to wyłącznie sprawa cywilna. W ocenie Starosty na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko, że roszczenie o zwrot nadpłaty stanowi pewnego rodzaju uprawnienie, którego można dochodzić przed sądami administracyjnymi, bowiem nie istnieje przepis prawa materialnego, na którego podstawie można stwierdzić istnienie takiego uprawnienia. Podstaw roszczenia o zwrot opłaty można co prawda doszukiwać się w przepisach prawa cywilnego, jednak z wyłączeniem odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz należałoby uwzględnić 3 letni okres przedawnienia roszczeń. W ocenie Starosty [...] na uwzględnienie nie zasługuje także pogląd, że w tego rodzaju sprawach sądy mogą we własnym zakresie ustalać zgodność przepisu rozporządzenia MI z Konstytucją i ustawą, nie biorąc pod uwagę orzeczenia TK odraczającego utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Stanowisko takie nie znajduje w szczególności oparcia w przepisie art. 178 ust. 1 Konstytucji, bowiem nie daje on podstaw do orzekania w sprawie, a tylko co najwyżej podstawę do odmowy zastosowania przepisu prawa. Organ zgłosił także krytyczne uwagi w stosunku do wyroków SN i NSA, w których stwierdzono uprawnienie sądów do badania konstytucyjności także ustaw. W podsumowaniu zaś wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę stwierdził, że opłata pobrana w oparciu o obowiązujące, aczkolwiek wadliwe przepisy, stanowi należne świadczenie i brak jest podstaw do stwierdzenia jakiejkolwiek nadpłaty, a tym bardziej prawa do jej zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m. in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl zaś art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Wbrew stanowisku organu przyjąć należy zatem formalną dopuszczalność wniesionej skargi. Wskazać trzeba, że prawidłowo skarżący podniósł, iż w przedmiocie właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21). Zgodnie z ta uchwałą skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Badając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać również należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał także tryb przewidziany przepisem art. 52 § 3 p.p.s.a., który ma zastosowanie w przypadku skarg na tego rodzaju akty lub czynności. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu podnieść trzeba, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie MI obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącego samochodu marki [...] i bezsporne jest, że uiścił ona za wydane karty pojazdu wskazaną w nim opłatę. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału ustalona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie był bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się w szczególności do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych jej z drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że przedmiotowa opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku TK orzekł jednocześnie o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem składu orzekającego odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku nie oznacza jednak wbrew stanowisku Starosty [...], że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem, jak też zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia TK przepis ten wykraczając poza zakres delegacji ustawowej był niewątpliwie niekonstytucyjny od chwili jego wydania. Wskazanej przez Trybunał daty utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie można odnieść też do odroczenia jego oceny jako regulacji niekonstytucyjnej. Inaczej mówiąc odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty zakwestionowany przepis stał się niezgodny z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia MI miało zaś na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną jego zmianę i doprowadzenie tej regulacji do zgodności z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym ( tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także NSA w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSK 1242/08).Sąd nie podzielił także stanowiska organu, że odroczenie wejścia w życie orzeczenia stanowi dla sądu administracyjnego przeszkodę do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu aktu podustawowego, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis tego rodzaju został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Skład orzekający Sądu nie podzielił także stanowiska strony skarżącej dotyczącego wykładni art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 173 Konstytucji RP sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Wynikająca zaś z art. 178 ust. 1 Konstytucji niezawisłość sędziów w sprawowaniu swojego urzędu i podleganie ich tylko Konstytucji i ustawom oznacza związanie sędziów orzekających w danej sprawie jedynie aktami rangi konstytucyjnej i ustawowej. Powszechnie aprobowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w szczególności stanowisko dotyczące braku związania sądów aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podustawowym stanowionymi przez władzę wykonawczą. Przykładowo w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r., sygn. akt U 2/97, w: OTK 1998/1/4, TK stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia MI skład orzekający był uprawniony do stwierdzenia, że jego § 1 ust. 1 został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Uznanie przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje zaś stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa kontrolowanego aktu Starosty [...] z dnia [...] r. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w 2004 roku opłaty, której wysokość ustalono na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Wyrażona przez Sąd pogląd i ocena prawna dotycząca odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znajduje podstaw do aprobaty argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08, czy cztery wyroki tego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09, ). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez TK sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. Starosta [...] wypowie się ponownie w kwestii żądań skarżącego. Rozpatrując sprawę organ ten ustali, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu w oparciu o kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Następnie organ zwróci skarżącemu część uiszczonej opłaty w kwocie przekraczającej wysokość opłaty przez niego ustalonej. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami Sąd na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O niewykonalności zaskarżonego aktu orzeczono stosownie do art. 152. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.