IV SA/Gl 688/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Koordynatora Starszego Pracownika Socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] odmówił przyznania A. G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że strona wnioskiem z dnia 30 listopada 2012 r. zwróciła się z prośbą o przyznanie pomocy na zakup żywności i środków czystości. Podkreślił także, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa). Zaznaczył przy tym, że przyznanie pomocy nie jest jednakże możliwe albowiem decyzją z dnia [...] (Nr[...]) przyznana została A. G. pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości w wysokości 170 zł w miesiącu listopadzie 2012 r., a zasiłek został wypłacony w dniu wydania decyzji. Następnie, na co zwrócił uwagę, decyzją z dnia [...](Nr [...]) został stronie przyznany zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie. Realizacja tego zasiłku za miesiące: październik, listopad grudzień nastąpiła w grudniu 2012 r. Tym samym w jego ocenie strona posiadała możliwość zaspokojenia wnioskowanej potrzeby ze środków własnych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2- 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt. 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym stanowi ustawodawca odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, stosownie do normy zawartej w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w formie gorącego posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem właśnie posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Zauważył przy tym, że zgodnie z § 6 tego rozporządzenia – pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, o których mowa w § 66 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 i Nr 212, poz. 1767), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. W dalszych motywach rozstrzygnięcia zwrócił uwagę, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony o przyznanie między innymi pomocy na żywność i środki czystości. Ponieważ – jak zaznaczył – strona w dniu 5 grudnia 2012 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku celowego na żywność organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie. Od decyzji tej strona odwołała się a Kolegium decyzją z dnia [...] (Nr[...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie zaznaczył, że strona w dniu 13 lutego 2013 r. oświadczyła, iż nadal podtrzymuje wniosek z dnia 30 listopada 2012 r. dotyczący przyznania jej pomocy na zakup żywności i środków czystości. Podkreślił, że nie jest sporne, iż strona z uwagi na przebytą operację i rekonwalescencję przebywa u żony w K., gdzie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe a dochód jej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego. W dalszej kolejności zaakcentował także, na co zwrócił uwagę organ pierwszoinstancyjny, że w miesiącu złożenia wniosku decyzją z dnia [...] stronie została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości w wysokości 170 zł w miesiącu listopadzie 2012 r., który nota bene został wypłacony już w dniu wydania decyzji. Ponadto zwrócił uwagę, że stronie decyzją z dnia [...] został przyznany od października 2012 r. zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie, którego realizacja za miesiące: październik, listopad i grudzień nastąpiła w dniach: 13 i 21 grudnia 2012 r. W tym stanie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, że w listopadzie 2012 r. potrzeba strony w zakresie żywności i środków czystości została zaspokojona a w miesiącu grudniu 2012 r. strona posiadała do dyspozycji zasiłek stały toteż była w stanie zaspokoić zgłaszane potrzeby. Na zakończenie podkreślił, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej –pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócił także uwagę, że osoby i rodziny w pierwszej kolejności obowiązane są do zaspakajania potrzeb życiowych własnym staraniem wykorzystując wszystkie środki, możliwości i uprawnienia, jakimi dysponują. Dopiero wtedy, gdy nie są w stanie same pokonać trudności własnym staraniem możliwa jest, na podstawie przepisów prawa pomoc ze strony Państwa. Tym samym organ drugoinstancyjny zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie obowiązującego prawa, poprzez niewłaściwe i nierzetelne dokonanie ustaleń jego trudnej sytuacji życiowej oraz uchylanie się od udzielenia mu pomocy. Autor skargi stwierdził, że uwagi na przebytą operację i rekonwalescencję jego potrzeby się zwiększyły, a jego zasoby finansowe są niewystarczające na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb. Jego zdaniem organ "sprzeniewierzył" się "naczelnym dogmatom administracji". Na zakończenie wyraził pogląd, że "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wykonuje swoją pracę rutynowo nieprzychylnie względem ludzi, z założenia nie przyznając świadczeń i stwierdzając zdolność do egzystencji, nie uwzględniając sytuacji materialnej i zdrowotnej uprawnionych". Jednocześnie zarzucił organom "brak rzetelności i indywidualnego podejścia do człowieka", a także "niesprawiedliwość" i "niehumanitarność" w ocenie jego sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosowanie do art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości. W ocenie Sądu wydając rozstrzygnięcie organy miały na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze należy zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01, Lex 77665; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, Lex nr 502005; oraz z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091). Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Zdaniem Sądu okoliczności te zostały należycie ocenione przez organy orzekające w sprawie. Organy, zarówno pierwszo jak i drugoinstancyjny, podzieliły stanowisko strony co do jej trudnej sytuacji życiowej, czego dowodem – na co zwróciły uwagę – są: po pierwsze: decyzja z dnia [...] o przyznaniu zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości, po drugie: decyzja z dnia [...] o przyznaniu zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie. Niemniej jednak uznały one, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyznania, niejako kolejnego zasiłku celowego, gdyż – co konsekwentnie wskazywały – strona skarżąca w tym czasie miała możliwość zaspokojenia wnioskowanej potrzeby ze środków własnych albowiem realizacja zasiłku określonego w decyzji z dnia [...] nastąpiła w dniu wydania decyzji a zasiłku stałego, przyznanego decyzją z dnia [...] za październik, listopad i grudzień – w grudniu 2012 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z art. 39 tej ustawy świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci określonych w nim m.in. zasiłków celowych przyznawane są w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których – w odniesieniu do zasiłku celowego – ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych omawianą ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Wszak przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest – co wymaga podkreślenia – nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, ale rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi uwzględniać także ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i od liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się o tę pomoc. W orzecznictwie wskazuje się, że działanie organu w warunkach uznania oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego zasiłek ten otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też zasiłek celowy zostanie przyznany w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o to świadczenie. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że udzielając stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1559/12, dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1560/10. Zaznaczyć także należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi. Tym samym słusznie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o zasiłek, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i potrzebujących wsparcia. Jeżeli zatem organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawcy, a z drugiej strony własne możliwości finansowe, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i hierarchię zgłoszonych przez nich żądań, uzna, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to decyzji takiej – w ocenie Sądu – nie można zarzucić naruszenia prawa. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej strony, de facto sytuacji tej nie kwestionują także orzekające w sprawie organy. Jednakże nie można pominąć tego, że – jak wynika z akt sprawy – strona skarżąca w czasie ubiegania się o przedmiotowy zasiłek wręcz regularnie korzystała z pomocy społecznej, gdyż zasiłek określony w decyzji z dnia [...] otrzymała w dniu wydania tej decyzji zaś w grudniu 2012 r. otrzymała zasiłek stały, przyznany jej decyzją z dnia [...], za październik, listopad i grudzień. W tej sytuacji nie można uznać, że uzyskując niemalże regularne wsparcie właściwego ośrodka pomocy społecznej organy nie realizują rzetelnie zadań z zakresu pomocy społecznej względem wnioskodawcy, a tym samym, że przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego specjalnego jest – jak chce tego strona skarżąca – prawnym obowiązkiem organu administracji, rodzącym po jej stronie roszczenie do jego uzyskania. Podkreślić również należy, że osoby korzystające z pomocy nie mogą przyjmować pozycji roszczeniowej, traktując organy pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Stanowisko zbieżne z przytoczonym wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2998/13, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 453/12. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Za niczym nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut braku pomocy ze strony ośrodka i "rutynowego podejścia" do sytuacji strony skarżącej – w szczególności – nie wytrzymuje on konfrontacji w aspekcie rodzaju, wysokości czy wreszcie częstotliwości przyznawanych jej środków finansowych z pomocy społecznej. Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Zatem zaskarżona decyzja nie zapadła z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy należało orzec, po myśli art. 151 P.p.s.a, jak w sentencji.