IV SA/Gl 788/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...]nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w Ż., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Ż. orzekła o odmowie przyznania Ł. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – J. Ł. W uzasadnieniu organ administracyjny przyznał, iż mocą stosownego orzeczenia wydanego w dniu [...] J. Ł. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na okres do 30 kwietnia 2017 r. Podkreślił jednak, że przyznanie spornego świadczenia nie było możliwe z uwagi na fakt, iż zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), a mianowicie, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z H. Ł., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Ł. B. oświadczyła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Jakkolwiek bowiem przyznała, iż jej matka pozostaje w związku małżeńskim, to jednak zaakcentowała, że to ona, a nie mąż sprawuje nad nią stałą opiekę. W tym miejscu strona podkreśliła, że po pobycie matki w szpitalu, który miał miejsce w roku 2010, H. Ł. wyprowadził się od niej i zamieszkuje od tego czasu wraz ze swoją rodziną w miejscowości oddalonej od Ż. o 600 km nie wykazując żadnego zainteresowania stanem zdrowia małżonki. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. Zgodnie przy tym z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej regulacji, sporne świadczenie nie przysługuje między innymi wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zważywszy powyższe Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoisntancyjnej wywodząc, iż matka wnioskującej pozostaje w związku małżeńskim, a skoro jej mąż – H. Ł. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to obowiązujące przepisy wykluczają przyznanie żądanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ł. B. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu odwoławczego. Skarżąca ponownie podkreśliła, że H. Ł. nie zamieszkuje z jej matką, nie interesuje się losem żony, ich małżeństwo istnieje wyłącznie formalnie, nie ma pomiędzy nimi żadnej więzi i dlatego to ona musi sprawować nad nią opiekę. Dodatkowo strona powołała się na okoliczność, że małżonek jej matki także jest osobą niepełnosprawną, dołączając do skargi orzeczenie z dnia [...] mocą którego został on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Zaakcentowało bowiem, że skoro J. Ł. będąca osobą wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się znacznym - a tylko umiarkowanym - stopniem niepełnosprawności, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe z uwagi na przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno ta decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie należy mieć w polu widzenia, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. określa przesłanki negatywne, uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia, które zostały wymienione w art. 17 ust. 5 cytowanej regulacji. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., określał między innymi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (pkt 2 lit. a cytowanego przepisu). Jego literalna wykładnia prowadziła zatem do konkluzji, że okoliczność pozostawania przez tę osobę w związku małżeńskim stanowiła bezwzględną negatywną przesłankę wykluczającą - w każdej sytuacji - przyznanie spornego świadczenia członkowi rodziny zobowiązanemu wobec niej do alimentacji. Wykładnia taka była wielokrotnie kwestionowana w judykaturze. Warto w tym miejscu odwołać się do postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (publ.: OTK z 2010 r., Nr 5, poz. 54), w którym Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach przywołanego postanowienia wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 tego aktu, polegającej na poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczono przy tym, że formalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) omawianej ustawy nie podlegał żadnym wyjątkom i dlatego jego rygorystyczna interpretacja skłaniała osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, bowiem tylko w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do wspomnianego świadczenia. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych literalna interpretacja cytowanego przepisu uznana została za nieprawidłową, gdyż oznaczałaby pewnego rodzaju sankcję dla osób będących w związku małżeńskim, pozostającą w sprzeczności z zasadą ochrony rodziny wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP jak również z art. 32 ustawy zasadniczej, formułującym zasadę równości wobec prawa. Zwracano bowiem uwagę, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane podobnie jak te osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (vide: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. - sygn. akt I OSK 722/09, publ.: Lex nr 582493 i I OSK 723/09, publ.: Lex nr 582494). W tym kontekście opowiedziano się za wykładnią celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. przyjmującą, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (patrz między innymi: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie, z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09, publ.: Lex nr 533315, w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09, Lex nr 533538, a także wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 276/10, publ.: Lex nr 775789). Wykonując zalecenia sformułowanie w przywołanym wyżej postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., ustawodawca znowelizował ustawę o świadczeniach rodzinnych uchwalając zmianę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej regulacji poprzez dodanie w powyższym przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Orzekające w niniejszej sprawie organy zastosowały ten przepis w brzmieniu uwzględniającym wspomnianą nowelizację (która wprowadzona została na mocy art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. nr 205, poz. 1212 i weszła w życie w dniu 14 października 2011 r.). Odmówiły przy tym uwzględnienia wniosku skarżącej ze względu na bezsporny fakt, iż jej matka pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ma co prawda orzeczoną niepełnosprawność lecz jedynie w stopniu umiarkowanym). Organy te oparły się zatem o literalną wykładnię przywołanego przepisu, która - nawet po jego znowelizowaniu - nie może zostać uznana za prawidłową. W świetle wyrażanych dotychczas w orzecznictwie poglądów jak również stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wspomniana nowelizacja nie urzeczywistniła w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Nie uzależniła bowiem nabycia prawa do spornego świadczenia - jak zalecał Trybunał - od przesłanki polegającej na braku możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą przez małżonka lecz jedynie od tego, czy małżonek ten ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym. Przyjętą przez organy obydwu instancji interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należało zatem uznać za błędną. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, co po myśli art. 145 §1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a. uzasadnia uchylenie wydanych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką tylko z tego względu, że jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie uwzględniły bowiem wszystkich okoliczności sprawy, w ogóle nie badając kwestii realnych możliwości męża J. Ł. do sprawowania nad nią opieki. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż koliduje z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 §1 K.p.a.) w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe zagadnienie ma mianowicie niewątpliwie istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż H. Ł. ma 72 lata i także ma orzeczoną niepełnosprawność (choć tylko w stopniu umiarkowanym), co może wskazywać, że ze względu na wiek i stan zdrowia nie może temu obowiązkowi sprostać. O ile natomiast sytuacja taka miałaby miejsce, to znaczy gdyby współmałżonek osoby podlegającej opiece z przyczyn obiektywnych nie był w stanie sprawować takiej opieki, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jej synowi, córce bądź innej osobie zobowiązanej do alimentacji, wywodzona wyłącznie z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. odczytana musiałaby być jako rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa (zaprezentowane wyżej stanowisko koresponduje z poglądem wyrażonym między innymi w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 878/12, w Warszawie, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 729/12,w Olsztynie, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1385/12 oraz w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 970/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady: równości wobec prawa (art. 32) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, publ.: Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. akt T 33/01, publ.: OTK - B 2002/1/47). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze ustali, czy skarżąca spełnia wszystkie wymogi warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie niezbędna będzie powtórna ocena przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która powinna zostać poprzedzona dokładnym zbadaniem, czy małżonek J. Ł. obiektywnie jest w stanie wywiązać się z obciążającego go wobec niej obowiązku sprawowania opieki. W przypadku, gdyby z uwagi na swoją własną niepełnosprawność, wiek oraz ogólny stan zdrowia (a także w związku z faktem, iż zamieszkuje w bardzo oddalonej miejscowości) nie był w stanie podołać temu obowiązkowi osobiście, organ zbada, czy jest w stanie go wykonać w postaci łożenia w tym celu odpowiedniego świadczenia pieniężnego. Zdaniem składu orzekającego, zapewnienie osobie najbliższej (w tym współmałżonce) opieki - wynikające z treści obowiązku alimentacyjnego - nie musi bowiem przybierać formy świadczenia pomocy w postaci starań osobistych lecz może polegać także na łożeniu na jej utrzymanie, w tym np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12 oraz z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takim przypadku konieczna byłaby zatem ocena sytuacji materialnej H. Ł. i wynikających z niej możliwości płatniczych w sfinansowaniu małżonce odpowiedniej opieki. Następnie organ administracyjny wyda decyzję uwzględniając sformułowane w niniejszym wyroku wskazania co do wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, uwzględniwszy charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą przyznania stronie świadczenia, a zatem nie podlega ona wykonaniu.