II SA/Po 970/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] marca 2012r. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) odmówił przyznania N. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem, J. S. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na skutek odwołania N. J. od decyzji Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt.1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy. Organ motywował, że obecnie brzmienie powyższego przepisu związane jest z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), zgodnie z którym: poprzednio obowiązujący art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 17 ust. 1 ustawy przewidywał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka). W art. 32 ust. 1 Konstytucji została ustanowiona zasada równości, która "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., cz. 1, poz. 1). Trybunał Konstytucyjny powołując się na ww. zasadę wskazał m.in., że(...) w art. 17 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...)". Przepis ten pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż ich dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast art. 17 ust. 5 ustawy zawiera wykaz negatywnych przesłanek uniemożliwiających nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust 5 pkt 2a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, iż niniejszy przepis w przywołanej treści obowiązuje od dnia 14 października 2011r. na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2011 Nr 205, poz. 1212). Powyższe oznacza, iż osoba sprawująca opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne otrzymać. Wobec faktu, że N. J. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 12 marca 2012 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r., do których nie odnosi się przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie powyższego przepisu w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznając ją za osobę nieuprawnioną do jego przyznania. Jak wynika z akt sprawy osoba wymagająca opieki - Pan J. S., pozostaje w związku małżeńskim z Panią J. S., która ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i w konsekwencji nie legitymuje się wymaganym przez ustawodawcę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe w świetle przywołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła N. J. podnosząc, że czuje się pokrzywdzona rozstrzygnięciem organu II instancji. W odwiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zwartą w uzasadnieniu decyzji II instancji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola legalności działania organów administracji dokonana w niniejszej sprawie doprowadziła do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako córce osoby niepełnosprawnej. Przesłanki jego przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm., dalej u.ś.r.). W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia. W pkt 2 lit. a) tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej przez Sąd sprawi J.S., nad którym sprawowana jest opieka, jest żonaty, a jego żona - J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dysponuje orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz posiada zaświadczenie lekarskie z 8 marca 2012r., z którego wynika że jej stan zdrowia nie pozwala na sprawowanie opieki nad chorym mężem (akta adm. I instancji). Brak posiadania przez małżonkę niepełnosprawnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności organy orzekające w sprawie uznały za przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z wymienionego przepisu. Dokonując oceny czy zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest wystarczająca i urzeczywistnia normy, zasady i wartości konstytucyjne, sięgnąć należy do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących. Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy (dodany z dniem 1.09.2005 r.) wskazywał jednoznacznie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka. Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 u.ś.r., poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że w końcowej części uzasadnienia przytaczanego wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, LEX Nr 594927). Od tego czasu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominować zaczęła wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, przyjmująca, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10, System Orzecznictwa LEX Nr 775789, wyroki WSA w Warszawie, z dnia 4.03.2009 r., I SA/Wa 7/09, LEX Nr 533315, WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2009 r., III SA/Ol 61/09, LEX Nr 533538, WSA w Bydgoszczy z dnia 13.07.2010 r., II SA/Bd 462/10, LEX Nr 674003, WSA w Lublinie z dnia 22.10.2010 r., II SA/Lu 545/10, LEX Nr 753884, a także wyroki WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 922/09, II SA/Rz 272/10, II SA/Rz 969/10, II SA/Rz 6/11, II SA/Rz 582/11, II SA/Rz 121/12, II SA/Rz 247/12, nie publ.). Zaprezentowana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest zgodna z ogólną zasadą wynikającą z art. 17 ust. 1a) tej ustawy. Przepis ten, dodany z dniem 1 stycznia 2010 r. stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W związku z tą nowelizacją i nie dokonaniem w dalszym ciągu zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, OTK-A 2010/5/54, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasada przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku podjęcia tych działań w dniu 19 sierpnia 2011r. uchwalona została zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez dodanie w powyższym przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana ta zawarta została w art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i weszła w życie w dniu 14.10.2011r. W ocenie Sadu, biorąc pod uwagę dotychczas wyrażane w orzecznictwie poglądy oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, dokonana zmiana nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W przypadku bowiem, gdy współmałżonek osoby podlegającej opiece z przyczyn obiektywnych (wiek, stan zdrowia, itp.) nie jest w stanie sprawować takiej opieki, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywodzona wyłącznie z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. odczytana musi być jako rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa (por wyr. WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Rz 878/12, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl.). Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd w niniejszej sprawi, do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18 Konstytucji RP), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 Konstytucji) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69 Konstytucji). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Z tych względów Sąd uznał przyjętą przez organy w niniejszej sprawie interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. za błędną, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez organy obu instancji, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. W ocenie Sądu organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na ojcem tylko z tego względu, że jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie uwzględniły wszystkich okoliczności sprawy, a w tym realnych możliwości żony niepełnosprawnego do sprawowania opieki nad małżonkiem, zwłaszcza, że w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące, że małżonka niepełnosprawnego mimo, że posiada tylko orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, sprawować obowiązku opieki nad mężem. Mając to na uwadze, literalne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. pozbawia skarżącą możliwości skorzystania z pomocy państwa w sytuacji, gdy realnie to ona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a jego żona takiej opieki nie może wykonywać z uwagi na obiektywne okoliczności, do których należy jej stan zdrowia. Takie literalne zastosowanie powyższego przepisu ustawy godzi w konstytucyjną zasadę równości, o jakiej mowa w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r. Błędne, zatem jest także stanowisko organu II instancji, że nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie 14 października 2011r. uregulowała całościowo kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym nieaktualne są w niniejszej sprawie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również czy małżonka osoby niepełnosprawnej obiektywnie jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego względem małżonka z uwagi na swoją własną niepełnosprawność oraz ogólny stan zdrowia. Organy wezmą przy tym pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. O wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.