II SA/Rz 878/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 878/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. B., Wójt Gminy [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem T. G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że T. G., który jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15.07.2009 r., pozostaje w związku małżeńskim z E. G. E. G. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ta okoliczność w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt zaznaczył, że na rozstrzygnięcie sprawy nie mogą mieć wpływu takie okoliczności jak zły stan zdrowia T. G. czy fakt, że wnioskodawczyni opiekuje się swoim ojcem, bowiem decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest oparta na uznaniu administracyjnym, ale wynika wprost z uregulowań ustawowych. W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniosła, że zajmuje się chorymi rodzicami, którzy wymagają codziennej opieki. T. G. jest leczony onkologicznie, a odwołująca odwozi go do W., gdyż nie jest w stanie prowadzić samochodu, ma problemy z oddychaniem. Obecnie rozpoczyna drugi etap chemioterapii. Mama odwołującej w związku ze schorzeniami reumatologicznymi korzysta często z zabiegów rehabilitacyjnych, na które również dowożona jest przez odwołującą. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) W motywach decyzji Kolegium podkreśliło istotny w sprawie fakt, że T. G. pozostaje w związku małżeńskim z E. G., która jest osoba niepełnosprawną w stopniu lekkim, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 a ww. ustawy stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. To na współmałżonku ciąży w pierwszej kolejności obowiązek świadczenia opieki, chyba, że jest on niepełnosprawny w stopniu znacznym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przepisy prawa określające warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób kategoryczny, co wyklucza możliwość orzekania na podstawie uznania administracyjnego. W związku z powyższym organy administracji publicznej nie są uprawnione do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew przepisom zawartym w ustawie ze względu na okoliczności podniesione w odwołaniu. Decyzję tę A. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi powołała argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Podkreśliła także, że skutki uboczne leczenia jej ojca utrudniają mu wykonywanie podstawowych czynności. Matka skarżącej cierpi zaś na chorobę reumatologiczną, leczy się neurologicznie i na nadciśnienie tętnicze oraz potrzebuje pomocy, by dowieźć ją na zabiegi rehabilitacyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki jego przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia. W pkt 2 lit. a) tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie T. G., nad którym sprawowana jest opieka, jest żonaty, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie uznały tę okoliczność za przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z wymienionego przepisu. Dokonując oceny czy zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczająca i urzeczywistnia normy, zasady i wartości konstytucyjne, sięgnąć należy do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących. Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy (dodany z dniem 1.09.2005 r.) wskazywał jednoznacznie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka. Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że w końcowej części uzasadnienia przytaczanego wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, LEX Nr 594927). Od tego czasu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominować zaczęła wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, przyjmująca, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10, System Orzecznictwa LEX Nr 775789, wyroki WSA w Warszawie, z dnia 4.03.2009 r., I SA/Wa 7/09, LEX Nr 533315, WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2009 r., III SA/Ol 61/09, LEX Nr 533538, WSA w Bydgoszczy z dnia 13.07.2010 r., II SA/Bd 462/10, LEX Nr 674003, WSA w Lublinie z dnia 22.10.2010 r., II SA/Lu 545/10, LEX Nr 753884, a także wyroki WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 922/09, II SA/Rz 272/10, II SA/Rz 969/10, II SA/Rz 6/11, II SA/Rz 582/11, II SA/Rz 121/12, II SA/Rz 247/12, nie publ.). Wykładnia ta została również zaaprobowana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. P 38/09, OTK-A 2010/5/53, w którym, po rozpoznaniu pytania prawnego WSA w Bydgoszczy dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, wskazując na ukształtowaną przez sądy administracyjne praktykę nadania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego brzmienia, które nie pozostaje w wewnętrznej sprzeczności z przepisami tej ustawy. Zaprezentowana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z ogólną zasadą wynikającą z art. 17 ust. 1a) tej ustawy. Przepis ten, dodany z dniem 1 stycznia 2010 r. stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W związku z tą nowelizacją i nie dokonaniem w dalszym ciągu zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, OTK-A 2010/5/54, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasada przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku podjęcia tych działań w dniu 19 sierpnia 2011 r. uchwalona została zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie w ww. przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana ta zawarta została w art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i weszła w życie w dniu 14.10.2011 r. Biorąc pod uwagę dotychczas wyrażane w orzecznictwie poglądy oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że dokonana zmiana nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W przypadku bowiem, gdy współmałżonek osoby podlegającej opiece z przyczyn obiektywnych (wiek, stan zdrowia, itp.) nie jest w stanie sprawować takiej opieki, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywodzona wyłącznie z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych odczytana musi być jako rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa. Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Z tych względów Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych za błędną, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez organy obu instancji, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również czy E. G. obiektywnie jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego względem małżonka z uwagi na swoją własną niepełnosprawność oraz ogólny stan zdrowia. Wezmą przy tym pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.