II SA/Rz 247/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 247/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. S., Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. K. W uzasadnieniu wskazał, że Z. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i pozostaje w związku małżeńskim. Mąż E. K. ze względu na wiek (80 lat) i stan zdrowia (niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, liczne schorzenia) nie może jednak sprawować opieki nad żoną. Z tego względu zasadne byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni, jednakże z uwagi na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ustawy – brak jest uprawnień do przyznania tego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji K. S. podniosła, że jej ojciec ma 80 lat i orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Cierpi na schorzenia kręgosłupa, żołądka, przepuklinę oraz miażdżycę kończyn dolnych, porusza się z trudem o lasce. Sam wymaga więc opieki, którą zresztą odwołująca sprawuje zarówno nad nim, jak i mamą. Nie jest więc możliwe, by opiekował się swoją żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., art. 17 ust. 1, ust. 1a) i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że K. S. spełnia przewidziane w w.w. ustawie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w sprawie zachodzi przesłanka negatywna w postaci pozostawania przez Z. K. w związku małżeńskim, która uniemożliwia przyznanie tego świadczenia. Organ przypomniał, że warunkiem koniecznym przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jest spełnienie wszystkich przesłanek pozytywnych przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych. Po nowelizacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, wprowadzonej 14.10.2011 r., umożliwiono przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim, ale tylko w wypadku, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie małżonek Z. K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stąd też, pomimo jego podeszłego wieku, licznych schorzeń i faktu, że sam wymaga pomocy, niemożliwe jest przyznanie odwołującej wnioskowanego świadczenia. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. S. przytoczyła te same co w odwołaniu argumenty, podnosząc argument braku racjonalności ustawodawcy, który nie przewidział przypadku takiego jak w jej rodzinie, gdzie oboje małżonkowie wymagają opieki i nie są w stanie opieki tej sprawować nawzajem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki jego przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia. W pkt 2 lit. a) tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie Z. K., nad którą sprawowana jest opieka, jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie uznały tę okoliczność za przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z wymienionego przepisu. Dokonując oceny czy zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczająca i urzeczywistnia normy, zasady i wartości konstytucyjne, sięgnąć należy do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących. Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy (dodany z dniem 1.09.2005 r.) wskazywał jednoznacznie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka. Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że w końcowej części uzasadnienia przytaczanego wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, LEX Nr 594927). Od tego czasu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominować zaczęła wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, przyjmująca, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10, System Orzecznictwa LEX Nr 775789, wyroki WSA w Warszawie, z dnia 4.03.2009 r., I SA/Wa 7/09, LEX Nr 533315, WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2009 r., III SA/Ol 61/09, LEX Nr 533538, WSA w Bydgoszczy z dnia 13.07.2010 r., II SA/Bd 462/10, LEX Nr 674003, WSA w Lublinie z dnia 22.10.2010 r., II SA/Lu 545/10, LEX Nr 753884, a także wyroki WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 922/09, II SA/Rz 272/10, II SA/Rz 969/10, II SA/Rz 6/11, II SA/Rz 582/11, nie publ.). Została również zaaprobowana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. P 38/09, OTK-A 2010/5/53, w którym, po rozpoznaniu pytania prawnego WSA w Bydgoszczy dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, wskazując na ukształtowaną przez sądy administracyjne praktykę nadania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego brzmienia, które nie pozostaje w wewnętrznej sprzeczności z przepisami tej ustawy. Zaprezentowana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest również zgodna z ogólną zasadą wynikającą z art. 17 ust. 1a) tej ustawy. Przepis ten, dodany z dniem 1 stycznia 2010 r. stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W związku z tą nowelizacją i nie dokonaniem w dalszym ciągu zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, OTK-A 2010/5/54, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasada przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku podjęcia tych działań w dniu 19 sierpnia 2011 r. uchwalona została zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie w ww. przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana ta zawarta została w art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i weszła w życie w dniu 14.10.2011 r. Biorąc pod uwagę dotychczas wyrażane w orzecznictwie poglądy oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że dokonana zmiana nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Zwłaszcza na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie mąż podlegającej opiece Z. K. jest w podeszłym wieku, poważnie chory, ma kłopoty z poruszaniem się i sam wymaga opieki, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wywodzona wyłącznie z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych odczytana musi być jako rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa. Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Z tych względów Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych za błędną, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez organy obu instancji, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.