IV SAB/Gl 130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Okręgowego Sądu [...] Izby Lekarskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Okręgowy Sąd [...] Izby Lekarskiej w K. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Okręgowego Sądu [...] Izby Lekarskiej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 września 2015 r. Stowarzyszenie "A" w W. (dalej: Stowarzyszenie), reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego P.P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...]Izby Lekarskiej (dalej: Sąd Lekarski) polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanów orzeczeń tegoż Sądu wydanych w latach 2011-2014. W uzasadnieniu skargi wskazało, iż wniosek w tym zakresie skierowany został przez skarżące Stowarzyszenie do Sądu Lekarskiego w dniu 18 lutego 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej . W odpowiedzi przesłanej w dniu 5 marca 2015 r. strona przeciwna wyraziła stanowisko, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Stowarzyszenia pogląd ten jest nietrafny. W myśl art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zdaniem skarżącego Okręgowy Sąd Lekarski jest zobowiązany do udostępniania żądanej informacji bowiem wykonuje zadania publiczne polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego, a co za tym idzie decyduje o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu jest zatem formą wykonywania władzy publicznej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m. in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska przywołano fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych (m.in. WSA w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2014 r. II SAB/Rz 99/14, WSA w Bydgoszczy z 2 października 2012 r. II SA/Bd 502/12, oraz wyroki o sygn. II SAB/Wa 1116/14, II SAB/Kr 39/15, I OSK 294/15, I OSK 146/15). W ocenie skarżącego skoro określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, może również pozostawać w stanie bezczynności jeśli mimo złożenia wniosku, informacji nie udostępnia. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż przywołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą znaleźć odpowiedniego zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczą odmiennych stanów faktycznych, a przede wszystkim nie dotyczą one podmiotu, jakim jest organ rozstrzygający o zawodowej odpowiedzialności lekarzy. Specyfika postępowania przed sądem lekarskim polega na tajemnicy lekarskiej, do której ochrony zobowiązany jest sąd lekarski. Ponadto wskazano, że na gruncie dostępu do informacji objętej postępowaniem prokuratorskim zapadły orzeczenia odmienne od tych dotyczących orzeczeń sądów dyscyplinarnych, uznające, że treść dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym rozstrzygnięć, nie stanowi informacji publicznej (NSA z 9.12.2003, sygn. akt I OPS/7/13). Ponadto organ zgłosił zarzut braku zdolności procesowej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...]Izby Lekarskiej polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia 18 lutego 2015 r., w którym zwróciło się o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych w latach 2011-2014. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Organy samorządu zawodowego należą do grupy podmiotów zobowiązanych do udostepnienia informacji publicznej, należą bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne określonych w art. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Stosownie do ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2015 r. poz. 651) lekarze i dentyści zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów (dalej: "samorząd"). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, samorząd reprezentuje osoby wykonujące zawody zaufania publicznego - lekarza i lekarza dentysty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem obowiązków zawodowych w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jednostkami organizacyjnymi samorządu są między innymi okręgowe izby lekarskie, które działają przez swoje organy określone w ustawie (art. 3). Natomiast w świetle art. 21 ww. ustawy, organem okręgowej izby lekarskiej jest m.in. okręgowy sąd lekarski (pkt 4), który rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy (art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Członkowie izb lekarskich podlegają odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza (art. 53 ww. ustawy). Okręgowy sąd lekarski jest zatem jednym z organów okręgowej izby lekarskiej, wyposażony w kompetencje władcze (wymierzanie kar dyscyplinarnych), przy pomocy którego samorząd zawodu lekarskiego wykonuje zadania publiczne z zakresu ochrony interesu publicznego, wobec czego, zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, czyli informacji dotyczącej wykonywanych ustawowych zadań. O tym obowiązku w/w sądu jak i pozostałych organów samorządu lekarskiego świadczy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który, jak już wyżej wskazano, do podmiotów wykonujących zadania publiczne obowiązanych do udostępniania informacji publicznej zalicza organy samorządów zawodowych. Tym samym Okręgowy Sąd Lekarski [...]Izby Lekarskiej jest organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 32 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 98/15 – dotyczy okręgowego sądu lekarskiego, postanowienie NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 294/15 – dotyczy sądu dyscyplinarnego izby notarialnej, wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 46/14 – dotyczy okręgowego sądu dyscyplinarnego okręgowej izby radców prawnych). Natomiast zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega więc informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy także do czynienia w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i w ustawach regulujących działanie samorządu zawodowego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 67/15). Stanowisko, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych różnych grup zawodowych stanowią informację publiczną jest akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2057/14 publik.: w CBOSA). W ocenie Sądu, w kontekście powyższych ustaleń przyjdzie stwierdzić, iż orzeczenia dyscyplinarne okręgowego sądu lekarskiego, wydawane w ramach wykonywania uprawnień publicznych przez organ samorządu zawodowego, mają charakter informacji publicznej, zaś podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest organ okręgowej izby lekarskiej - okręgowy sąd lekarski. Odnosząc się natomiast w tym miejscu do twierdzenia skarżonego organu, że treść dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym rozstrzygnięć, nie stanowi informacji publicznej należy stwierdzić, że czym innym jest dostęp do akt postępowania dyscyplinarnego, lub ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Intencją uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014 Nr 3 poz. 37), na którą organ w tym względzie się powołał, było rozróżnienie tych materii. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2057/14, że analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały wskazuje, że intencją składu podejmującego nie było wyłączanie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jakichkolwiek spraw – administracyjnych czy sądowych – spod dostępu do informacji publicznej, lecz wskazanie, że dostęp do tych akt, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych. Wykładnia dokonana w tej uchwale nie pozbawia m.in. prawa żądania udostępnienia na podstawie u.d.i.p. wskazanych przez wnioskodawcę informacji, w tym przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do dokumentów urzędowych. Stąd nadal w trybie u.d.i.p udostępnia się m.in. orzeczenia sądowe. Uwzględniając przedmiotową uchwałę sądy administracyjne stwierdzały, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 91/13, z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 903/13), nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14). W niniejszej sprawie wniosek dotyczy konkretnych dokumentów, tj. orzeczeń sądów dyscyplinarnych wydanych w danym okresie. Ponadto podkreślić wypadnie, że informacje publiczne można podzielić na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie i podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawach szczególnych. W razie obowiązywania odmiennych regulacji prawnych dotyczących udostępniania określonego rodzaju informacji publicznych, mają one pierwszeństwo przed u.d.i.p., która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju informacji (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11). Nie ulega wątpliwości, że prawo wglądu do akt danej sprawy, przysługuje stronom konkretnego postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. W tym przypadku, zgodnie z art. 56 ustawy o izbach lekarskich, stronami postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy są pokrzywdzony oraz lekarz, którego dotyczy postępowanie, lub obwiniony, a także rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Stronie postępowania udostępnia się zatem akta sprawy na zasadach procesowych (art. 156 k.p.k. w zw. z art. 112 o izbach lekarskich). Natomiast dostęp osoby trzeciej do dokumentów urzędowych, będących częścią akt indywidualnego postępowania, odbywa się wyłącznie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej i tym samym jego wniosek o wydanie kopii orzeczeń dyscyplinarnych z różnych spraw, za różne okresy, które - jak już wskazano - stanowią informację publiczną, winien być rozpatrywany w trybie przepisów u.d.i.p.. Wobec powyższego, na gruncie omawianej ustawy Okręgowy Sąd Lekarski [...]Izby Lekarskiej zobowiązany był do udostępnienia, zgodnie z wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, orzeczeń wydanych w latach 2011 - 2014, bądź odmowy ich udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa, albo umorzenia w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowego Sądu Lekarskiego [...]Izby Lekarskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2015 r., w terminie 14 dni o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego załatwienia wniosku skarżącego we wskazanym terminie liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, bowiem pismo z dnia 5 marca 2015 r. nie stanowi w tym przypadku załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z wymogami ustawy. Natomiast Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ niezwłocznie podjął czynności w związku z wpływem wniosku, błędnie jednak stojąc na stanowisku, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.