IV SAB/Gl 29/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1) zobowiązuje Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] do rozpoznania odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w terminie 10 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] K.M. (dalej "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. (dalej "organ pierwszej instancji") o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia [...] organ pierwszej instancji zaliczył wnioskodawcę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] strona odwołała się od tego orzeczenia zastrzegając, że korespondencja winna być do niej kierowana wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej i podała swój adres na platformie e-PUAP. W dniu [...] odwołanie wpłynęło do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej "organ odwoławczy"). W dniu [...] strona wezwała w formie elektronicznej organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu odwołania w terminie. Wezwanie zostało wystosowane na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Skarżący przesłał to wezwanie do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wskazując, że organ odwoławczy nie udostępnił i nie obsługuje elektronicznej skrzynki podawczej na platformie e-PUAP, a jest wydziałem Urzędu Wojewódzkiego. Wniósł o przekazanie wezwania do organu odwoławczego i kierowanie wszystkich doręczeń oraz korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zawiadomieniem z dnia [...] organ odwoławczy poinformował stronę, że odwołanie nie może być rozpatrzone w miesięcznym terminie ustawowym ze względu na konieczność wyznaczenia specjalistycznego składu orzekającego (art. 36 k.p.a), a pismem z dnia [...] zawiadomił skarżącego o terminie posiedzenia składu orzekającego wyznaczonym na dzień [...] – z zastrzeżeniem jego obowiązkowej obecności. Nadto pismem z dnia [...] poinformował stronę, że nie posiada własnej skrytki podawczej w e-PUAP, gdyż nie jest wyodrębnionym podmiotem publicznym, lecz jednym z wydziałów [...] Urzędu Wojewódzkiego, na którego skrzynkę należy kierować ewentualną korespondencję w formie elektronicznej. W dniu [...] strona wniosła w formie elektronicznej o usprawiedliwienie jej nieobecności na posiedzeniu w dniu [...]. Pismem z dnia [...] organ odwoławczy poinformował stronę o usprawiedliwieniu jej nieobecności na posiedzeniu składu orzekającego wskazując jednocześnie, że o terminie kolejnego posiedzenia zostanie powiadomiona pismem. Pismem z dnia [...] skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która została rozdzielona na trzy skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność organu odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie zamieszczono w skardze wniosek o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 2) zobowiązanie organu odwoławczego do rozpatrzenia odwołania i wydania merytorycznej decyzji w terminie 10 dni od wydania wyroku, 3) stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, 4) stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył art. 6 k.p.a. poprzez niewykonanie dyspozycji art. 16 ust 1 i 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj. nieudostępnienie elektronicznej skrzynki podawczej i niezapewnienie możliwości przekazywania danych w postaci elektronicznej poprzez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw; a naruszenie to ma charakter rażący, 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, 6) przyznanie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.") w kwocie [...] zł. Żądania skargi zostały umotywowane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania odwołując się do zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia składu orzekającego w dniu [...], na które ww. się nie stawił. Wskazał, że niestawiennictwo zostało usprawiedliwione, a nowy termin został wyznaczony na dzień [...], o czym strona została zawiadomiona w drodze elektronicznej (powyższe nie zostało udokumentowane). Organ odwoławczy akcentował okoliczność, że nie posiada własnej skrytki podawczej w e-PUAP, gdyż nie jest wyodrębnionym podmiotem publicznym, lecz jednym z wydziałów [...] Urzędu Wojewódzkiego, na którego skrzynkę należy kierować korespondencję w formie elektronicznej. Za bezpodstawne uznał żądanie przyznania sumy pieniężnej. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej żądania. Wskazał, że organ odwoławczy podjął czynności dopiero po otrzymaniu skargi skierowanej do Sądu. Zakwestionował twierdzenie, że organ odwoławczy nie jest wyodrębnionym podmiotem publicznym i wskazał, że nawet gdyby ten argument uznać, to w powszechnie dostępnych informacjach publikowanych przez ten organ brak jest jakiejkolwiek wzmianki o możliwości kontaktowania się z tym organem za pośrednictwem ESP [...] Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie zawarł wykaz kosztów postępowania opiewający na [...] zł, obejmujący koszty przesyłki pocztowej zawierającej skargę na bezczynność oraz koszty dwukrotnego przejazdu do Sądu. W toku postępowania sądowego organ odwoławczy nie przedłożył ani orzeczenia merytorycznego, ani żadnych orzeczeń procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności rozpatrzenia niniejszej skargi. Należy bowiem zauważyć, że sądy administracyjne sprawując kontrolę legalności działalności administracji publicznej orzekają również w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.). Kontrola sądu administracyjnego jest jednak wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej - w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Problem kognicji sądu administracyjnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia był rozstrzygany w judykaturze w różny sposób. Przykładowo można wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt IV SAB 94/12 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odrzucił skargę na bezczynność organu odwoławczego w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że w związku z wyliczeniem zawartym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a. oraz istotą sprawy sądowoadminstracyjnej, żądanie skarżącej nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Sprawa dotycząca wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności należy do właściwości sądu powszechnego (art. 4778 Kodeksu postępowania cywilnego), a orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie należą do wskazanego wyliczenia aktów wchodzących w zakres kognicji sądu administracyjnego. W zbliżonej rodzajowo sprawie (skarżonej bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) odmienny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt III SAB/Lu 19/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 oddalił skargę kasacyjną (dostępne: LEX nr 1069631) i jednoznacznie ten pogląd zaaprobował. Jak wskazał WSA w Lublinie kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień na rzecz osób niepełnosprawnych regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej jako: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110; dalej jako: rozporządzenie). Ustawa wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie natomiast z art. 6c ust. 8 ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W związku z tym WSA w Lublinie stwierdził, że nie ma wątpliwości, że art. 6c ust. 8 jest przepisem szczególnym, wyłączającym kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Jednocześnie zwrócił uwagę na art. 66 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. WSA w Lublinie wskazał, że problem zaskarżania orzeczeń procesowych, nie stanowiących merytorycznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 8 listopada 1999 r. (OPS 12/99; ONSA 2/2000, poz. 47). W tezie tej uchwały NSA stwierdził, iż na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne wywody znajdują się także w uzasadnieniu cytowanej uchwały. NSA stwierdził m.in. iż " (...)powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to jest orzeczeniem, które odnosi się do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być uznany wprost za decyzję administracyjną albo co najmniej za mający charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to natomiast postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszych wywodach NSA przytoczył przykłady innych przepisów, o podobnej konstrukcji zaskarżenia aktów administracyjnych, na tle których orzecznictwo przyjęło i dopuściło różnorodność dróg zaskarżania konkretnych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych - dziedziny prawa administracyjnego. W świetle powyższych poglądów, w ocenie WSA w Lublinie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego również na bezczynność zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie rozpoznawania wniosków. Inna droga zaskarżenia, wskazana w art. 6c ust. 8 ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych zespołów, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Doprowadziło to ten Sąd do konkluzji, że wniesiona skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 oddalającym skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W szczególności odnotować trzeba trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego w odniesieniu do bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z prezentowanych poglądów judykatury. Nie budzi wątpliwości, iż po wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a następnie wniesieniu odwołania od tego orzeczenia sprawa staje się sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast jak wskazał NSA w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. sprawy dotyczące orzekania o stopniu niepełnosprawności na etapie postępowania dwuinstancyjnego przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności – aż do ich rozstrzygnięcia przez składy orzekające zespołów - są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej. Wyodrębnienie sądów administracyjnych jako oddzielnego pionu sądownictwa powołanego do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oznacza, że kontroli takiej nie sprawują sądy powszechne. Czym innym natomiast jest przekazywanie do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej. W takim wypadku nie chodzi o sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w rozumieniu art. 184 Konstytucji, ale o "przejęcie" sprawy do jej końcowego załatwienia przez sąd powszechny. Tym samym na etapie postępowania przed zespołami orzeczniczymi sądy powszechne nie są uprawnione do udzielenia osobie ubiegającej się o ustalenie stopnia niepełnosprawności ochrony w przypadku bezczynności tych zespołów. Nie negując istnienia zabezpieczenia interesów wnioskujących o ustalenie stopnia niepełnosprawności na etapie postępowania przed sądem powszechnym, trzeba mieć na względzie jednak tę okoliczność, że tylko taka osoba może podjąć decyzję o "przeniesieniu" sprawy na poziom sądownictwa powszechnego, dokonując tym samym zmiany charakteru sprawy z administracyjnej na sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych. Dopóki nie podejmie kroków w tym kierunku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) sprawa pozostaje sprawą administracyjną i ochrony przed bezczynnością organów należy poszukiwać na gruncie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym. Mając na względzie konieczność dokonywania wykładni przepisów o właściwości w sposób literalny Sąd stwierdza jednakże, iż w demokratycznym państwie prawa nie sposób pominąć uwarunkowań aksjologicznych. Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni przepisów w sposób ograniczający uprawnienia procesowe osób niepełnosprawnych poprzez tamowanie możliwości domagania się usunięcia stanu bezczynności na etapie postępowania przed przekazaniem sprawy do sądu powszechnego; gdyż taki wybór wykładni – przy braku przepisu wyraźnie tych uprawnień pozbawiającego - miałby charakter dyskryminacyjny. Mając powyższe na względzie Sąd przystąpił do oceny, czy organ odwoławczy znajduje się w zarzuconej mu przez skarżącego bezczynności. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje wymaganego prawem orzeczenia. W myśl art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Wniesiona skarga dotyczy bezczynności organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji o stopniu niepełnosprawności. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z ww. przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] wniesionym w drodze elektronicznej. Ocena stanu bezczynności następuje na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 3 ust. 2 w związku z art. 6b ust. 1 ustawy powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej, wydając orzeczenia ustalające niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności. Stosownie do art. 16 ust. 1 rozporządzenia osoba zainteresowana lub przedstawiciel ustawowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, może wnieść odwołanie do wojewódzkiego zespołu, za pośrednictwem powiatowego zespołu, który wydał orzeczenie. Ani ustawa ani rozporządzenie nie zawierają przepisów regulujących terminowość działania organów w tych sprawach; natomiast art. 66 ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych odsyła między innymi do Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Natomiast stosownie do art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na względzie wyżej zaprezentowane normy Sąd stwierdza, że miesięczny termin w ciągu którego organ odwoławczy winien był wydać orzeczenie rozpoczął swój bieg od dnia otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy, tj. od dnia [...]. Orzeczenie nie zostało wydane w ciągu miesiąca od tego dnia (do dnia [...]). Po tym dniu organ odwoławczy znajdował się w stanie bezczynności. Do [...] nie podjął działań zmierzających do załatwienia sprawy i nie zawiadomił strony o przyczynie zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, że w tym okresie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności stanowiące podstawę do niewliczania określonego czasu do terminu ustawowego, wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast w dniu [...] organ odwoławczy zawiadomił o przyczynach zwłoki i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...]. W tym terminie sprawa nie została załatwiona, co było jednak spowodowane przyczyną leżącą po stronie skarżącego, który nie stawił się na posiedzenie składu orzekającego. Niestawiennictwo zostało usprawiedliwione, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia [...], ale organ ograniczył się do stwierdzenia, że wyznaczy nowy termin. Tym samym organ odwoławczy ponownie znalazł się w stanie bezczynności, której mógł uniknąć wyznaczając nowy termin posiedzenia z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem (§ 7 ust. 3 w zw. z § 17 rozporządzenia). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy poinformował, że w dniu [...]. wysłał skarżącemu zawiadomienie w systemie e-PUAP o terminie posiedzenia w dniu [...], czego jednak nie udokumentował i do dnia posiedzenia Sądu nie przedstawił orzeczenia wydanego po rozpatrzeniu odwołania, ani jakiegokolwiek orzeczenia proceduralnego. W tym stanie rzeczy trzeba uznać, że stan bezczynności ponownie w sprawie wystąpił i trwał do dnia wyrokowania. Powyższe stanowiło podstawę do stwierdzenia w sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązania do rozpoznania odwołania w terminie 10 dni. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się tezę, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd analizując akta administracyjne stwierdził, że podana w piśmie z dnia [...] przyczyna zwłoki związana z koniecznością wyznaczenia specjalistycznego składu orzekającego znajduje oparcie w znacznej liczbie schorzeń skarżącego wymagającej wszechstronnej konsultacji lekarzy różnych specjalności. Konieczność dokonania rzetelnej oceny stanu zdrowia skarżącego łagodzi ocenę stanu bezczynności organu i nakazuje ją uznać jako nie stanowiącą rażącego naruszenia prawa. Nadto wskazana przez organ duża liczba odwołań, jakkolwiek nie jest okolicznością wpływającą na ocenę terminowości działania organu musi jednak być brana pod uwagę i prowadzić do oceny stanu bezczynności jako nie mającego charakteru kwalifikowanego. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż organ odwoławczy nie udostępnia elektronicznej skrzynki podawczej. Prawidłowo organ wskazał, że nie jest wyodrębnionym podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1114). Z ustawy wynika, że takim zespołom orzeczniczym nie przyznano osobowości prawnej, mają one uprawnienia wyłącznie orzecznicze, są powoływane i odwoływane przez wojewodę. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] został pomieszczony w strukturze organizacyjnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., a w § 6 ust. 2 pkt 1 Statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. (dostępny na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego) wskazano, że w strukturze Urzędu funkcjonuje Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jako działający przy Wojewodzie organ orzekający. Tym samym korespondencję w formie elektronicznej do organu odwoławczego należy kierować na elektroniczną skrzynkę podawczą [...] Urzędu Wojewódzkiego; o czym skarżącego informowano. Mając na względzie zaprezentowaną wyżej ocenę naruszenia prawa przez organ odwoławczy jako nie mającą formy kwalifikowanej, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej, gdyż nie dopatrzył się ze strony organu odwoławczego złej woli czy lekceważenia obowiązującego porządku prawnego w zakresie wymagającym stosowania represji, na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd nie znalazł również podstaw do zasądzenia żądanych przez skarżącego kosztów postępowania prowadzonego przez skarżącego osobiście w kwocie [...] zł, na którą składają się: kwota [...] zł (koszt przesyłki pocztowej adresowanej do organu odwoławczego zawierającej skargę na bezczynność) oraz kwota [...] zł (koszt dojazdu do Sądu w celu zapoznania się z aktami sprawy oraz koszt dojazdu do Sądu w celu złożenia pisma z dnia [...]). W sprawie stosowano ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych. Z treści art. 199 ustawy p.p.s.a. wynika, że podstawową zasadą ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie kosztów postępowania związanych ze swoim udziałem w sprawie. Wynika stąd, że wszystkie przepisy ustawy powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane, jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, teza 1 do art. 199). Z zachowaniem tej reguły interpretacyjnej powinna być wykładana także treść art. 200 p.p.s.a., według którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Według przepisów ustawy p.p.s.a. cechą szczególną regulacji przewidujących uprawnienie strony, która uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie, do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jest kazuistyczny sposób ich sformułowania, który wskazuje, że wolą ustawodawcy było precyzyjne określenie sytuacji, gdy na stronę postępowania może być nałożony obowiązek dokonania zwrotu kosztów postępowania strony przeciwnej. Tego rodzaju regulacja, która odnosi się z jednej strony do sfery uprawnień, ale z drugiej do obowiązków stron postępowania sądowego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, ani tym bardziej uzupełniana w drodze analogi (zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1101/07, SIP Lex nr 1013730). Należy w związku z tym stwierdzić, że przepis art. 200 ustawy p.p.s.a. przewidujący odstępstwo od zasady samodzielnego ponoszenia kosztów postępowania przez stronę na rzecz zasady odpowiedzialności za wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie przewiduje odpowiedzialności za wszystkie koszty postępowania związane z udziałem w sprawie, lecz wyłącznie za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Przy tym jednak pojęcie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 ustawy p.p.s.a., tylko z uwzględnieniem rozumienia niezbędności jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1, 2 i 3 ustawy p.p.s.a., w których została przedstawiona definicja "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Zgodnie z treścią art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym i nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych lub koszty związane z prowadzeniem korespondencji, w tym - tak jak w niniejszej sprawie - koszty przesłania skargi do organu administracji publicznej. Nadto koszt dojazdu do Sądu nie stanowił niezbędnego kosztu postępowania, o którym jest mowa w art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 205 § 3 ustawy p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.). W świetle unormowań ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91), stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. Oznacza to, że tylko w sytuacji gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 ustawy p.p.s.a. możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. postanowienia NSA: z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1039/13 i powołane tam orzeczenia; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I GZ 15/14 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 1079/06, treść orzeczeń dostępna w CBOSA). Z powodów wyżej wykazanych Sąd oddalił skargę w zakresie żądanego zasądzenia sumy pieniężnej oraz kosztów postępowania, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.