I SA/Go 376/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXI/131/12 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na terenie Gminy oddala skargę. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXI/131/12 podjętą w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy. Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym poprzez zawarcie pouczenia w części E wskazanej deklaracji w postaci sformułowania: "Niniejszą deklarację składam świadomy o odpowiedzialności karnej skarbowej." Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 27 grudnia 2012 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXI/131/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. poz. 175. Uzasadniając skargę prokurator stwierdził, że w części E przedmiotowej deklaracji umieszczono pouczenie, że osoba ją składająca podlega odpowiedzialności karnej skarbowej. Prokurator zauważył, że organ stanowiący nie wskazał konkretnego przepisu, ani ustawy która rodzi taką odpowiedzialność. Dalej skarżący argumentował, że istotniejsze jest to, że Rada Miasta w ogóle nie posiada uprawnień do dokonywania tego rodzaju zapisów. Zarówno bowiem ustawa o podatkach i opłatach lokalnych (art. 6 ust. 13) jak i też ustawa o podatku rolnym ( art. 6a ust. 11) i ustawa o podatku leśnym (art. 6 ust. 9) nie dawały jej takich uprawnień. Na poparcie swojego stanowiska skarżący prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych – tj. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 655/14, z 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 2226/13 oraz z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 858/14. Odpowiedzi na skargę udzielił wskazany w skardze przez prokuratora organ, stwierdzając, że nie jest zasadna. Podniósł, że zaskarżona uchwała była wydana na podstawie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późń. zm.) i nie naruszała ona przepisów wskazanych w skardze. Ponadto stwierdzono, że uprawnienie do dokonania kwestionowanego przez skarżącego zapisu w uchwale daje norma art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się wprost przepisy Ordynacji podatkowej w całości, a co za tym idzie i konsekwentnie przepisy Kodeksu karnego skarbowego. W postępowaniu przed sądem gmina była prawidłowo reprezentowana, albowiem przedłożono pełnomocnictwo do jej reprezentowania dla profesjonalnego pełnomocnika podpisane przez burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z literalnego brzmienia tej regulacji jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny może jedynie wydać orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały, natomiast orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Na podstawie art. 53 § 3 P.p.s.a. uprawniony do wniesienia skargi jest prokurator, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego jej wniesienie nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. Uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zalicza się do kategorii aktów prawa miejscowego, co wynika wprost z delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy wskazać, że rada gminy jest uprawniona do regulowania w podejmowanych uchwałach materii, która została jej przekazana w drodze stosownych upoważnień ustawowych. Wynika to z treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje, na podstawie upoważnień ustawowych, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, w granicach i zakresie określonym w ustawowym upoważnieniu, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, kształtowania obowiązków na obszarze gminy. Przechodząc do rozważań odnoszących się do przedmiotu niniejszej sprawy, należy wskazać, iż mimo powoływania się przez prokuratora w skardze na normy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku rolnym oraz ustawy o podatku leśnym, zaskarżona uchwała dotyczyła wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, a więc była podejmowana na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem w tym zakresie zarzuty skargi są oczywiście niezasadne. Stosownie do treści art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późń. zm.), w brzmieniu obowiązującym, gdy podjęta została zaskarżona uchwała, upoważnienie ustawowe było sformułowane następująco: "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji". Ponadto w ust.2 tego artykułu rada gminy uzyskała fakultatywne uprawnienie, by w uchwale, o której mowa w ust. 1, określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kontrolując zaskarżoną uchwałę należy jednak mieć na uwadze, że środkiem stosowanym przez Sąd w takiej kontroli jest stwierdzenie nieważności ze względu na sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu (jego części). Pamiętać przy tym trzeba, że nieważność stwierdza się jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Przyjmuje się natomiast, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Należy zwrócić również uwagę, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje jaki zakres danych co do właściciela nieruchomości może być zawarty w deklaracji. Co więcej przepis ten w ogóle nie określa jakie dane deklaracja powinna, czy też nie, zawierać w swojej treści, aby cel określony w art. 6n tej ustawy (prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie) został zrealizowany. W ocenie Sądu, uchwalony przez Radę Miasta wzór deklaracji w zakwestionowanym przez Prokuratora zakresie nie narusza prawa w sposób skutkujący zastosowanie art.147 § 1 P.p.s.a. Jak już zostało wskazane, ustawodawca formułując zapis delegacji ustawowej nie był precyzyjny, w sposób ogólny określił kompetencje rady gminy w zakresie danych przydatnych w realizacji celu jakim jest konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości tej opłaty. Warto przy tym wskazać na dokonaną z dniem 1 lutego 2015 r. (Dz.U. 2015 r. , poz.87) nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 6m zostały dodane ust. 1a-1d, z których wskazać należy ust. 1a określający, że deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość tej opłaty, jak też ust. 1b, w którym zapisano, że rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych: 1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) adres nieruchomości; 3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4) numer telefonu właściciela nieruchomości; 5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; 6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. Nowe brzmienie otrzymał również art. 6n ust. 1 pkt 1 (taka podziałka redakcyjna występuje od zmiany ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. - Dz.U. 2013 r., poz.228, tj. od 6 marca 2013 r.), zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego – wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Dodać można, że z poselskiego uzasadnienia tej zmiany wynika, że miała ona charakter doprecyzowujący, a celem projektodawcy było wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych (Sejm RP VII Kadencji, nr druku 2377, www.sejm.gov.pl). Podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministaracyjnym (art.1 § 1 ustawy z dnia, z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U.2014.1647 j.t.) nie przesądza się kwestii dotyczącej odpowiedzialności karno-skarbowej. Istnienie lub brak istnienia w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju odpowiedzialności, nie ma dla rozpoznawanej sprawy znaczenia albowiem sama informacja wskazująca na możliwość jej poniesienia nie tworzy takiej odpowiedzialności. Odpowiedzialność karno-skarbowa powstaje bowiem z mocy prawa i nie jest uzależniona od złożenia oświadczenia o treści " świadomy odpowiedzialności karnej skarbowej". Ze złożonego oświadczenia nie wynikają żadne negatywne dla składającego skutki. Wskazać dodatkowo należy, że istotą prawidłowego działania państwa jest działanie nie tylko organów państwa zgodne z ustalonym przez nie rzeczywistym stanem faktycznym, ale również składanie przez obywateli oświadczeń odpowiadających rzeczywistości a wskazana regulacja art.6n w momencie podejmowania uchwały, w sposób ogólny nakazywała Radzie gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określić, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Art. 6n powołanej ustawy określa jedynie niezbędne elementy, które powinny znaleźć się we wzorze deklaracji, ale co wymaga podkreślenia nie wymienia enumeratywnie wszystkich elementów składowych tego wzoru. Dlatego zawarcie oświadczenia, którego treść legła u podstaw zaskarżenia przez prokuratora uchwały z 27 grudnia 2012 r. należy, także oceniać w kontekście realizacji szeroko rozumianej zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej. Realizację zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa można odnaleźć w szeregu zapisów ustawowych regulujących w szczególności zasady postępowania. Pośrednio realizację tej konstytucyjnej zasady stanowią normy art. 120 oraz 121 Ordynacji podatkowej, w których zawarto zobowiązanie organów podatkowych do działania na podstawie przepisów prawa, a także udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego (do których zalicza się także przepisy regulujące prawa i obowiązki dotyczące podatników, płatników , inkasentów ich następców prawnych oraz osób trzecich – art3 pkt1 i 2 Ordynacji podatkowej), jak również wskazanie, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Powyższa regulacji zobowiązuje organy do stosowania tych zasad w czasie prowadzonego już postępowania, jednak wcześniejsze ich zastosowanie przed wszczęciem postępowania, nie jest wyłączone przepisami prawa, nie ogranicza obywatela w jego prawach a jedynie zwiększa jego wiedzę, w zakresie możliwości wystąpienia określonych skutków prawnych. Zapis kwestionowanego oświadczenia nie powoduje negatywnego skutku w postaci nałożenia na podatnika nowych obciążeń. Wskazuje jedynie osobie wypełniającej deklarację, że powinna zwrócić uwagę na okoliczność podawania prawdziwych danych tym bardziej, że jak wynika wprost z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem należy wskazać, że w interesie składającego deklarację jest podanie prawdziwych danych. Dlatego Sąd nie stwierdził, by uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXI/131/12 podjęta w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zawierająca sformułowanie ""Niniejszą deklarację składam świadomy o odpowiedzialności karnej skarbowej.", naruszała prawo w sposób skutkujący zastosowanie art.147 § 1 P.p.s.a. i skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił. ----------------------- 1