II SA/Go 1014/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 października 2010 r., nr XXXV/238/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz ust. 2 rozdziału 1, ust. 1 rozdziału 2 i ust. 5 rozdziału 3 załącznika zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. 27 października 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXV/238/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie (określaną dalej jako Uchwała). Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym województwa z 2011 r., nr 6 pod poz. 166. Pismem z [...] września 2017 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą Uchwałę w zakresie jej § 3 a także ust. 1, 2, i 3 rozdziału 1, ust. 1 rozdziału 2 oraz ust. 2 i 5 rozdziału 3 załącznika uchwały, zarzucając: I. istotne naruszenie art. 9a ust. 1 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 - w skrócie: "u.p.p.r.") poprzez powierzenie w § 3 Uchwały jej realizacji Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej podczas gdy zgodnie z przepisami wójt powołuje zespół interdyscyplinarny, a ośrodek pomocy społecznej zapewnia obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego, II. istotne naruszenie art. 9a ust. 1 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale 1 ust. 1 załącznika do Uchwały zapisów ustawowych, że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego", III. istotne naruszenie art. 9b ust. 1 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie i modyfikacje w Rozdziale 1 ust. 2 załącznika do Uchwały zapisów ustawowych, że "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", IV. istotne naruszenie art. 9a ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w Rozdziale 2 ust. 1 załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą w art. 9a ust. 5 u.p.p.r., V. istotne naruszenie art. 9b ust. 2 pkt 1-5 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale 1 ust. 3 pkt a-e załącznika do Uchwały zapisów ustawowych, że "Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności: a) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, b) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, d) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, e) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. VI. istotne naruszenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale 3 ust. 2 załącznika do Uchwały, że "Członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", VII. istotne naruszenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w Rozdziale 3 ust. 5 załącznika do Uchwały, że "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał". Podnosząc tej treści zarzuty prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Pismem z [...] października 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, Wójt Gminy uznał zarzuty skargi za uzasadnione oraz poinformował, że na najbliższą sesję Rady Gminy zaplanowano obrady nad projektem nowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie, które eliminują zaskarżone zapisy. Pismem z [...] października 2017r. Wójt Gminy poinformował Sąd o podjęciu przez Radę Gminy w dniu 25 października 2017 r. uchwały nr XXIX/170/2017 zmieniającej zaskarżoną uchwałę. Pismem z [...] października 2017 r. Prokurator Rejonowy poinformowała Sąd, że podtrzymuje złożoną skargę. Pismem z [...] listopada 2017r. Prokurator Prokuratury Okręgowej oświadczyła, iż cofa skargę w części dotyczącej ust. 1 i 3 Rozdziału 1 oraz ust. 2 Rozdziału 3 Uchwały, gdyż samo powtórzenie w tych przepisach regulacji ustawowych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wniosła jednocześnie o umorzenie postępowania w zakresie objętym cofnięciem skargi, podtrzymując skargę Prokuratora Rejonowego w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z 27 października 2010 r. nr XXXV/238/10 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie, wydana m.in. na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rzeczową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało jednak poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Gminy uchwałą z 25 października 2017 r. nr XXIX/170/2017 zmieniła zaskarżoną uchwałę w zakresie zaskarżonych przepisów. Sąd uznał, że zmiana zaskarżonej uchwały nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej bowiem istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417[1] § 2 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn.akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn.akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie zaskarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd została zmieniona lecz dokonanie jej zmiany nie oznaczało jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej zmiany. Zmiana uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Sąd uznał zatem, że sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przechodząc do oceny legalności Uchwały wskazać należy, iż podstawę prawną do jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zgodnie z którym rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z treścią art. 9a ust. 2 u.p.p.r. - zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, natomiast obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego – zgodnie z treścią ust. 9 ww. przepisu – zapewnia ośrodek pomocy społecznej. Rada Gminy w § 3 zaskarżonej Uchwały jej realizację powierzyła Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej, natomiast w § 2 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy. Rację ma zatem prokurator, iż zapis § 3 jest wewnętrznie sprzeczny z treścią § 2 i w związku z tym budzi wątpliwości co do organu wykonawczego przedmiotowej uchwały, gdyż wykonanie i realizacja są wyrazami o podobnym znaczeniu. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie "na podstawie" i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Z zasady tej wywodzi się konkretne dyrektywy, w większości uwzględnione w przyjętych Zasadach techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej określanych skrótem: "ZTP"). Jedną z podstawowych dyrektyw jest wymóg, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (por. § 115 w zw. z art. 143 ZTP). Inną jest powinność formułowania przepisów niezawierających powtórzeń, ani tym bardziej modyfikacji przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 ZTP). Powtórzenie jest zasadniczo niedopuszczalne, i jest uznawane w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, ss. 658–663, oraz przywołane tam orzecznictwo). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych, a tym bardziej modyfikację – naruszają przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ są równoznaczne z wydaniem aktu prawa miejscowego bez upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Zgodnie z treścią art. 9b ust. 1 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Tymczasem Rada Gminy w ust. 2 rozdziału 1 załącznika uchwały postanowiła, że "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie". Rada dokonała zatem powtórzenia oraz niedopuszczalnej modyfikacji przepisu u.p.p.r. Takiego nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji Rada Gminy dokonała także w ust. 5 rozdziału 3 załącznika uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, a zgodnie z treścią ust. 2 rozdziału 1 załącznika uchwały "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał". Sąd podziela także stanowisko prokuratora, iż organ uchwałodawczy Gminy w ust. 1 rozdziału 2 załącznika uchwały - z przekroczeniem upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - określił skład zespołu interdyscyplinarnego, stanowiąc, że "W skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: a) Ośrodka Pomocy Społecznej, b) Zespołu Szkół, c) Szkół Podstawowych w [...] oraz Publicznego Przedszkola, d) Posterunku Policji w [...], e) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, f) Sądu Rejonowego (Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, Wydziałów Karnych i Kuratorskiej Służby Sądowej), g) NZOZ Ośrodka Zdrowia "M", h) Parafialnych Zespołów Caritas. Żaden również inny przepis tej ustawy nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Gl 762/14). O składzie zespołu decyduje sama u.p.p.r. w art. 9a ust. 3, 4 i 5. Rację ma także skarżący, iż istotnym naruszeniem prawa było pominięcie w Uchwale możliwości powołania przez wójta w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Taką możliwość przewiduje art. 9a ust. 5 u.p.p.r. W odniesieniu do przepisów Uchwały, co do których Prokurator Okręgowy cofnął skargę, dostrzec należy, iż powtarzały one przepisu u.p.p.r. bez zniekształceń. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz ust. 2 rozdziału 1, ust. 1 rozdziału 2 i ust. 5 rozdziału 3 załącznika zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie skargi (żądania stwierdzenia nieważności ust. 1 i 3 rozdziału 1 oraz ust. 2 rozdziału 3 załącznika zaskarżonej uchwały) postępowanie zostało umorzone wobec cofnięcia w tej części skargi (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu cofnięcie było dopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 60 zd. 2 p.p.s.a., bowiem nie zmierzało do obejścia prawa ani też utrzymania w mocy przepisów dotkniętych wadą nieważności.