II SA/Go 1019/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...]. M.Z. w dniu 4 lipca 2012 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia córki. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku nr [...], jako organ I instancji, odmówił przyznania M.Z. świadczenia rodzinnego w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – J.C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139 poz. 992 ze zm.) i wskazał, że w świetle tych przepisów M.Z., nie spełnia kryterium do przyznania jej takiej zapomogi. Organ ustalił, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2012 r wynika, iż strona pozostawała pod opieką medyczną od dwudziestego czwartego tygodnia ciąży do porodu, tym samym nie spełniła wymogów zawartych w powołanym przepisie pozostawania pod opieką lekarska od 10 tygodnia ciąży. Od powyższej decyzji M.Z. wniosła odwołanie. Podała, że nie poszła szybko do lekarza, bo nie wiedziała, że jest w ciąży. Potem chodziła regularnie, urodziła zdrowe dziecko. Skarżąca powołała się dodatkowo na swoją ciężką sytuację, na fakt iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ma czwórkę dzieci, jest pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójt Gminy. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1 000 zł na jedno dziecko. Organ wskazał, iż użyte w art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określenie "przyznaje się" przesądza o tym, że przewidziane w tym przepisie świadczenie rodzinne ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, iż organ nie może odmówić przyznania jednorazowej zapomogi w wysokości 1000 zł z tytułu urodzenia się dziecka osobie wskazanej w 15b ust. 2 ustawy, a więc m.in. matce urodzonego dziecka, jeżeli spełni ona łącznie wszystkie przesłanki przewidziane w art. 15 ust. 3, 5, 6 w/w ustawy, tj. wniosek o wypłatę świadczenia złoży w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka i potwierdzi zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, że pozostawała pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu. Kolegium podało, iż stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaświadczenie potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu, musi odpowiadać wymogom wynikającym z wydanego na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką z dnia 14 września 2010 r. (Dz. U. Nr 183, poz. 1234). Organ ustalił, że M.Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia w dniu [...] maja 2012 roku córki J.C., a zatem w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Powołując się na treść znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2012 r. organ ustalił, iż M.Z. pozostawała pod opieką medyczną dopiero od dwudziestego czwartego tygodnia ciąży, do porodu. Zdaniem Kolegium strona nie spełniła zatem jednej z ustawowych przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia rodzinnego przewidzianego w art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie pozostawała bowiem pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży, do porodu. Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie świadczenia w formie zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka ma charakter związany, nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego. Przesłanki przyznania tego świadczenia są ściśle określone w art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niespełnienie łącznie wszystkich tych przesłanek przez stronę, skutkuje odmową przyznania powyższego świadczenia. Organ wskazał, iż ustawodawca wprawdzie od 31 marca 2010 r. do 31 grudnia 2011 roku zawiesił warunek udokumentowania pozostawania matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu, lecz od 1 stycznia 2012 roku osoba ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka musi przedłożyć zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną potwierdzające, że pozostawała pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu, odpowiadające wymogom wynikającym z wydanego na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Zaświadczenia takiego M.Z. nie przedłożyła, zatem nie spełniła warunku o jakim mowa w przepisach. Od powyższej decyzji M.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie wiedziała, iż powinna zgłosić się do lekarza ginekologa do 10 tygodnia ciąży. Strona przyznała, że zgłosiła się 24 tygodnia ciąży. Strona wskazała także, że nie wiedziała przez pierwsze trzy miesiące, iż jest w ciąży. Skarżąca podniosła, że nie wiedziała nic o zmianie dotychczasowych przepisów, nadto strona odwołała się do faktu, że sytuacja materialna jej rodziny jest trudna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) nazywaną dalej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą przyznania M.Z. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku - O świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływana też jako "ustawa"). Jedną z form pomocy społecznej, przewidzianą w art. 2 pkt 4 ustawy, jest jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. W myśl zaś art. 15b ust. 1 i 2 ustawy, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 1.000 zł przysługuje jednorazowo matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jednym z warunków przyznania tego świadczenia jest udokumentowanie stosownym zaświadczeniem faktu pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 i 6 ustawy). Wymaga podkreślenia, że przywołane przepisy art. 15b ust. 5 i 6 ustawy zostały wprowadzone do ustawy O świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 roku - O zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2008 roku, nr 237, poz. 1654 ). W myśl treści art. 18 ustawy nowelizującej, wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży, wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 roku. Jednakże po czasowym obowiązywaniu przywołanej nowelizacji (od dnia listopada 2009 roku do dnia 30 marca 2010 roku), wprowadzającej dodatkową restrykcję w prawie otrzymania omawianej zapomogi, ustawodawca zdecydował się na złagodzenie skutków nowelizacji, odraczając na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301), obowiązek stosowania przepisu art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z treścią powołanego artykułu, dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 ustawy, do dnia 31 grudnia 2011 roku przysługują po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Bezsporne zatem jest, że na podstawie tego przepisu nastąpiło "zawieszenie" od dnia 1 kwietnia 2010 roku do dnia 31 grudnia 2011 roku obowiązku (wynikającego z art. 15b ust. 5 i 6 ustawy) legitymowania się przez kobietę, która urodziła dziecko, zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Analiza zgromadzonego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie z wniosku M.Z. o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka błędnie uznały, iż nie została spełniona obligatoryjna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu albowiem obowiązek wykazania pozostawania pod tą opieką nie obejmował skarżącej. W tym miejscu w pierwszej kolejności należy podnieść, iż problematyka spełniania wskazanej wyżej przesłanki przez osobę ubiegająca się o zapomogę była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd rozstrzygając kontrolowaną sprawę podziela całkowicie stanowisko i wywody wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2012 roku w spr. II SA/Op 476/12, że przepisu art. 15b ustawy, obowiązującego zarówno w dacie złożenia wniosku jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji, a przewidującego w ust. 5 i 6 jako warunek przyznania jednorazowej zapomogi pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu, udokumentowane zaświadczeniem lekarza lub położnej, nie można jednak odczytywać w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, który zaistniał wszak na tle regulacji zawieszającej jego stosowanie, zawartej w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 roku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, M.Z. w dniu [...] maja 2012 roku urodziła córkę J.W., zatem w okresie wskazanym w art. 15b ust. 5 ustawy, tj. do 10 tygodnia jej ciąży, a nawet do połowy drugiego trymestru ciąży, przepis ten nie obowiązywał, a dla otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka wymagane było tylko przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego co najmniej jedno badanie w całym okresie ciąży. Z uwagi na zawieszenie stosowania art. 15b ust. 5 ustawy brak było natomiast przepisów prawa uzależniających przyznanie tego świadczenia od pozostawania pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży aż do dnia porodu, jak również wymogu przedłożenia zaświadczenia o pozostawaniu w tym okresie pod opieką medyczną. Taki obowiązek wprowadzony został dopiero od dnia 1 stycznia 2012 roku. W tej dacie względem skarżącej upłynął już ostatni dzień 10 tygodnia ciąży, a nawet więcej niż jeden trymestr ciąży. Z oczywistych względów po dniu 1 stycznia 2012 roku skarżąca nie miała możliwości sprostać wymogom wynikającym z tego uregulowania. Przepis art. 15b ustawy należy zatem interpretować w kontekście art. 3 ustawy zmieniającej, we wzajemnej ich łączności. W świetle analizowanych przepisów, w szczególności art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 roku, należy podnieść, że co do zasady, uchylony przepis nadal ma zastosowanie do ustalenia skutków zdarzeń zaistniałych w czasie jego obowiązywania. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, a to niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowych uregulowań do zdarzeń (zachowań) , które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Automatyczne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 15b ustawy i uznanie, że skarżąca obowiązana jest przedstawić zaświadczenie, o jakim mowa w art. 15b ust. 5 i 6 ustawy, prowadziłoby natomiast do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych i zasady nieretroakcji prawa, a także - zważywszy na charakter przedmiotowego świadczenia - pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 18 Konstytucji RP stanowiącego, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 roku, obowiązkiem lekarzy, istniejącym dopiero od dnia 1 stycznia 2012 roku, jest zatem wydawanie zaświadczeń o treści odpowiadającej wymogom z art. 15b ust. 5 ustawy. Zarówno formy sprawowania opieki medycznej, jak i wzór zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną są określone w powołanym wyżej i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 roku rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy. Rozporządzenie to z mocy art. 15b ust. 6 zdanie drugie ustawy ma odpowiednie zastosowanie do świadczenia w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Wzór zaświadczenia, zamieszczony w załączniku do rozporządzenia, przewiduje udokumentowanie jednego badania w każdym trymestrze ciąży i nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu, co koresponduje z zapisem art. 15b ust. 5 ustawy, zawierającym wymóg pozostawania pod opieką aż do porodu. Natomiast od dnia 1 stycznia 2012 roku obowiązkiem kobiety jest zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu może stanowić podstawę do wykazania pozostawania co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu pod opieką medyczną. Z uwagi na to, że do dnia 31 grudnia 2011 roku stosowanie art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych było zawieszone, obowiązek ten dotyczy kobiet, które w dniu 1 stycznia 2012 roku znajdują się nie później niż w 10 tygodniu ciąży. Tym samym, w stosunku do kobiet, które urodziły żywe dzieci, ale nie mogły ubiegać się o założenie medycznej dokumentacji ciążowej od 10 tygodnia ciąży, gdyż w dniu 1 stycznia 2012 roku upłynął już względem nich ostatni dzień 10 tygodnia ciąży, nie można wymagać przedstawienia zaświadczenia określonego w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jedynie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 roku, tj. zaświadczenia potwierdzającego co najmniej jedno badanie w okresie ciąży. Do dnia 31 grudnia 2011 roku brak było bowiem podstawy prawnej do ubiegania się przez ciężarną o potwierdzenie sprawowania opieki medycznej już od 10 tygodnia ciąży. Odmienna interpretacja treści art. 15b ustawy oraz art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 roku prowadziłaby do sytuacji naruszenia zasady lex retro non agit Reasumując powyższe rozważania Sad uznał, że obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży nie odnosił się do skarżącej. Nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia dotyczącego okresu, gdy do otrzymania jednorazowej zapomogi zaświadczenie takie nie było wymagane, stanowi naruszenie opisanej zasady niedziałania prawa wstecz. Tym samym brak było podstaw do badania przez organ rozpoznający złożony przez skarżącą wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, przesłanki określonej w art. 15b ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do skarżącej znajduje natomiast zastosowanie przepis art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 roku, który organy administracji naruszyły poprzez jego niezastosowanie. Takie stanowisko Sądu znajduję potwierdzenie w jednolicie ukształtowanym orzecznictwie Wojewódzkich Sadów Administracyjnych (zobacz wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych: w Olsztynie z 26 czerwca 2012 roku w spr. II SA/Ol 397/12; w Lublinie z 18 października 2012 roku w spr. II SA/Lu 683/12; w Warszawie z 23 października 2012 roku w spr. VIII SA/Wa 432/12; w Gorzowie Wlkp. z 24 października 2012 roku w spr. II SA/Go 771/12; w Poznaniu z dnia 9 listopada 2012 roku w spr. II SA/Po 384/12, w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 roku w spr. II SA/1067/12, w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2012 roku w spr. 1124/12 ). Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę powyższe wskazania Sądu i dokonają właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz ponownie przeanalizują i dokładnie zbadają stan faktyczny sprawy, wydając stosowną decyzję. Ze wskazanych powyżej przyczyn, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.