II SA/Go 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia dla W.K. uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień strony do dodatku pielęgnacyjnego oraz zobowiązał stronę do dostarczenia do Ośrodka Pomocy Społecznej rozstrzygnięcia Sądu w sprawie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 22 lipca 2021 r. wpłynął wniosek W.K. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, natomiast w dniu 26 lipca 2021 r. strona dołączyła do akt sprawy oświadczenie, z którego wynika, że do 30 czerwca 2021 r. była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz, że obecnie toczy się postępowanie odwoławcze od odmownej decyzji lekarza orzecznika ZUS. Organ podał, że jednocześnie strona wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jej uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym postanowieniem własnym z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] organ zawiesił postepowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie wobec przedłożenia przez stronę wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzji ZUS Oddział o wstrzymaniu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego Burmistrz Miasta i Gminy podjął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz W.K. uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że skarżący był uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego od 1 maja 2020 r. do 30 września 2021 r. oraz, że decyzją z dnia [...] września 2021 r. została wstrzymana wypłata dodatku pielęgnacyjnego, od której W.K. wniósł skargę do sądu. Dalej organ I instancji przedstawił treść przepisów, stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W.K. wniósł od powyższego postanowienia zażalenie. Wyjaśnił, że od 2017 r. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i pobierał zasiłek pielęgnacyjny. W związku z przyznaniem świadczenia uzupełniającego przez ZUS przy rencie wypłacano mu także świadczenie uzupełniające i dodatek pielęgnacyjny. Zaznaczył, że po przeprowadzeniu przez ZUS rozliczenia z Ośrodkiem Pomocy Społecznej świadczenie uzupełniające przyznano do czerwca 2021 r., natomiast kolejny wniosek o jego przyznanie został rozpatrzony negatywnie. Zauważył, że nadal wypłacano mu świadczenie uzupełniające wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i nie otrzymał informacji o orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS. Skarżący wskazał, że nie posiadał także żadnych informacji o braku prawa do dodatku pielęgnacyjnego i dopiero po wizycie jego małżonki w ZUSie przesłano mu decyzję o nieprzyznaniu dodatku pielęgnacyjnego od października 2021 r., którą zaskarżył do sądu. Podniósł, że do dnia wniesienia zażalenia nie otrzymał żadnej informacji w powyższej sprawie, został pozbawiony przez ZUS prawa do dodatku pielęgnacyjnego, nadto Burmistrz Miasta i Gminy zawiesił postępowanie i nie wypłaca zasiłku pielęgnacyjnego. Strona podała, że została pozbawiona środków finansowych, jednocześnie musi wydawać znaczne środki pieniężne na leczenie i rehabilitację oraz dojazdy do lekarzy specjalistów. Skarżący zaznaczył również, iż stan jego zdrowia ulega pogorszeniu, nie jest w stanie czynnie uczestniczyć w prowadzonych postępowaniach sądowych i administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny, rodzajowo stanowią odmienne świadczenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało pogląd, że charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Przy czym dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, zasiłek pielęgnacyjny ma natomiast charakter pomocniczy, podstawy do ich przyznania również uregulowano w odrębnych ustawach. Kolegium podało, że w art. 16 ust. 6 u.ś.r. uregulowano kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego. W ocenie SKO aktualnie zbieg prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego jest niemożliwy, a nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje z mocy prawa utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca zatem nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać. W dalszej części uzasadnienia wydanego postanowienia Kolegium przedstawiło treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20, w którym stwierdzono, iż ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestie do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając na uwadze powyższe uregulowania, zdaniem organu odwoławczego, oczywistym jest uzależnienie ustalenia uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego dla strony od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny pozwu zaskarżającego decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, przedstawiając w uzasadnieniu stanowisko w całości zbieżne z wywiedzionym w odwołaniu oraz zarzucając ww. postanowieniu naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie zostały ustalone wszelkie okoliczności sprawy, pomimo iż organ administracji był zobowiązany do działania w tym zakresie z urzędu, mając na uwadze słuszny interes skarżącego, - art. 7b k.p.a., poprzez złamanie zasady współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, -art.9 k.p.a. poprzez uchylenie się organu od należytego i wyczerpującego informowania strony (skarżącego) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ale także poprzez poprowadzenie postępowania w taki sposób, że skarżący poniósł szkodę z powodu nieznajomości prawa albowiem nie zostały mu udzielone odpowiednie wyjaśnienia i wskazówki; - art. 100 k.p.a., czy też art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa ze skargi została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowi postanowienie SKO z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dla W.K. uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień strony do dodatku pielęgnacyjnego oraz zobowiązujące stronę do dostarczenia do Ośrodka Pomocy Społecznej rozstrzygnięcia Sądu w sprawie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl art. 16 ust. 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku (pkt 1), osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 20; osobie, która ukończyła 75 lat (pkt 3). Według art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 504) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości brak możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dostrzegalne są podobieństwa obu świadczeń, to jest ich celu i funkcji, a nawet tożsamość niektórych przesłanek ich przyznawania - ukończenie 75 roku życia. Jednak pomimo tych podobieństw oba świadczenia, są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłkowi pielęgnacyjnemu należy przypisać charakter pomocniczy (B.Chłodziński, w: Rączka Piotr (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, LEX). Na podstawie art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r (por. wyroki NSA z: dnia 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, 12 stycznia 2022 r., I OSK 918/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, że w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. SKO uznało, że ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego dla strony jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny pozwu (odwołania) zaskarżającego decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Należy wskazać, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19, CBOSA). Zdaniem Sądu stanowisko organów nie uwzględnia charakteru prawnego i skutków jakie wywołuje decyzja ZUS z [...] września 2021 r., nr [...],w przedmiocie wstrzymania dodatku pielęgnacyjnego od 1 października 2021 r. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego potwierdza utratę prawa do tego dodatku. Decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego pełni rolę aktu pozbawiającego stronę prawa do tego dodatku bez eliminowania decyzji przyznającej to świadczenie (por. NSA z dnia 24 marca 2011 r., I OSK 2031/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2020 r., II SA/Bk 610/20 oraz WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2021 r., II SA/Gl 207/21, CBOSA). Decyzja ta ma bezpośredni związek z orzeczeniem z dnia [...] lipca 2021 r. komisji lekarskiej ZUS nr [...] na mocy którego stwierdzono, że skarżący nie jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że celem regulacji z art. 16 ust. 6 u.ś.r. (kolizja świadczeń) jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Skutkiem zastosowania reguły wynikającej z tego przepisu, powinna być więc możliwość korzystania przez osobę uprawnioną z jednego z tych świadczeń, a nie całkowite wyeliminowanie prawa do każdego z nich (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r., III SA/Kr 1736/21, CBOSA). Stanowisko organów prowadziłoby do wniosku, że skarżący byłby pozbawiony możliwości otrzymania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji gdy nie otrzymuje już dodatku pielęgnacyjnego na skutek decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia. Należy mieć również na uwadze, że pomimo podobieństw tych świadczeń nie są one tożsame odnośnie przesłanek uzasadniających ich nabycie. Wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od wydania orzeczenia przez sąd w sprawie przesłanki warunkującej nabycie uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku zaś przyznania dodatku pielęgnacyjnego za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny zachodziłaby podstawa do zastosowania regulacji zawartej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że fakt złożenia przez skarżącego odwołania do sądu powszechnego od decyzji ZUS wstrzymującej wypłatę dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 i 7 u.ś.r. i art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania, co do dalszego postępowania, a zatem rozpozna merytorycznie wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.