II SA/Go 126/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr 138/3/XXXI/01 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 2 oraz § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr 138/3/XXXI/01 Rada Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733), zwanej dalej: u.o.p.l, ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2002 r. Nr 9, poz. 99 i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2002 roku. Uchwała przewidywała w § 2, iż dochód gospodarstwa rodzinnego uzasadniający oddanie w najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony musi gwarantować w momencie przydziału mieszkania płatność czynszu i nie może być: 1) niższy niż 50% i wyższy niż 100% najniższej emerytury w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa rodzinnego wieloosobowego ubiegającego się o najem mieszkania, lub 2) niższy niż 75% i wyższy niż 150% najniższej emerytury w gospodarstwie rodzinnym jednoosobowym. Ponadto Rada uchwaliła w § 5 ust. 1, iż o zawarcie umowy o najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony mogą ubiegać się osoby, które: 1) spełniają warunek określony w § 2, 2) zamieszkują na terenie Gminy co najmniej przez okres 2 lat, 3) spełniają normę zaludnienia w przydzielanym lokalu mieszkalnym, z zastrzeżeniem ust. 2, 4) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i nie zrzekli się w przeciągu ostatnich 10 lat prawa do tego tytułu oraz w przeciągu ostatnich 10 lat nie korzystali z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo podobnego świadczenia na podstawie odpowiednich przepisów prawnych lub posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, w którym powierzchnia mieszkalna mieszkania wynosi poniżej 5m2 na jedną osobę lub zamieszkują w lokalu nie spełniającego wymogów lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi lub nie nabyli na własność lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 2 i § 5 ust. 1 pkt 2, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l poprzez ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 2, że Rada Miejska, gospodarując mieszkaniowym zasobem gminy wynajmuje lokale mieszkańcom Gminy, którzy zamieszkują w granicach gminy przez okres co najmniej 2 lat – pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia ww. ograniczenia. Ponadto skarżący podał, iż zapis § 2 zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą. W uzasadnieniu skargi prokurator podał, iż z ww. zawężeniem kręgu adresatów norm prawnych zawartych w kwestionowanym akcie prawnym, jak również z ustaleniem minimalnego progu dochodowego uprawniającego do ubiegania się o najem lokalu na czas nieoznaczony nie można się zgodzić bowiem rażąco naruszają one prawo, a w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Dalej prokurator wskazał, iż kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Ustawodawca w tych przepisach wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog ten nie wyłącza jednak z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu osób, które nie zamieszkiwały w gminie przez okres 2 lat. Krąg tych osób został ustalony w samej ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną i wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że na mocy uchwały Nr 31/6/IV/11 z dnia [...] lutego 2011 r. treść przepisów uchwały objętych skargą prokuratora uległa zmianie poprzez usunięcie zapisów naruszających przepisy u.o.p.l. Na rozprawie prokurator uzupełnił skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności całego § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały a nie jedynie jego pkt 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej. p.p.s.a. Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr 138/3/XXXI/01 Rady Miejskiej w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta podjęta została m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 u.o.p.l. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 u.o.p.l wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ). W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które nie spełniają warunków określonych w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś zamieszkiwanie na terenie gminy przez okres określony uchwałą, czy też spełnianie innych warunków (kryterium dochodowego określonego w § 2 uchwały, normy zaludnienia w przydzielanym lokalu mieszkalnym, posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i niezrzeczenia się prawa do tego tytułu, czy nieskorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub innego świadczenia), na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. W konsekwencji wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 21 ust. 3 u.o.p.l wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których określania upoważniona jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Odnosząc się do kwestii określenia przez Radę Miejską w § 2 kryterium dochodowego rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności" zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Miejską kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci – najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/02, LEX nr 78650; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 5/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 304/2006, LexPolonica nr 1955768). Odnosząc się do wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania z uwagi na zmianę zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części, po wniesieniu skargi przez Prokuratora (co nastąpiło na mocy uchwały Nr 31/6/IV/11 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2011 r.) to choć uchwała zmieniająca zaskarżony akt weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (opublikowano ją w dniu 15 marca 2011 r. Dz. Urz. Woj. Nr 33, poz. 672)., jednak zmiana wprowadzona tą uchwałą dotyczyła tylko przepisu § 2 i § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr 138/3/XXXI/01 z dnia [...] grudnia 2001 r., podczas gdy za niezgodne z prawem należało uznać również pkt. 1, 3 i 4 § 5 ust. 1 zaskarżonego aktu. Z tego względu wniosek Rady Miejskiej o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto kwestionowany przepis uchwały funkcjonował w obrocie prawnym i wywoływał określone skutki prawne. Zmiana uchwały przez organ, który ją wydał, nie ma mocy wstecznej, tzn. obowiązuje od dnia wejścia w życie przepisu zmieniającego (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności przepisu zaskarżonej uchwały przez Sąd następuje z mocą wsteczną (ex tunc), tzn. obejmuje cały okres obowiązywania tego aktu, od dnia jego wydania. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).