II SA/Go 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania na rzecz Przedsiębiorstwa ,,Z" Z.T. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. ,,Budowa zakładu [...]" na działce nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę, wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem organu za odrzuceniem skargi przemawia ten argument, że skarga wniesiona została przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, a organ taki nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ocenie tej podlega między innymi to czy skarga jest dopuszczalna z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, do której burmistrz bez wątpienia się zalicza. Jak wynika z przedstawionych akt postępowania przed organami administracji, skarżący Burmistrz Miasta i Gminy, jako organ I instancji, rozpoznał wniosek Z.T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, odmawiając jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, nie zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji i w konsekwencji uchyliwszy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarówno działania Burmistrza Miasta i Gminy, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kontrolowanej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania. Innymi słowy zarówno Burmistrza Miasta i Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze występowały z takiej samej pozycji, czyli organu załatwiającego sprawę w formie decyzji. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot – organ, raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz (gdy uzna, że jest to dla niego korzystne) jako strona, domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Należy wskazać, iż ustawodawca nie przyznał legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bądź postanowienie organowi administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę administracyjną w pierwszej instancji, uchyloną następnie orzeczeniem kasacyjnym organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. Tarno, Jan Paweł. Art. 50. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis). Inną kwestią natomiast jest legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine p.p.s.a., które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt OPK 14/00; z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, postanowienie NSA z dnia 1 września 2005r., sygn. akt I OSK 788/05, z dnia 20 października 2009 r. I OSK 1396/09, z dnia 20 kwietnia 2010 r. I OSK 600/10 ) oraz w doktrynie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przypisują stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Wtedy będzie on reprezentował interes tej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę – jako strona postępowania - jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Niezaprzeczalnie włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Ponadto w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, OSP 2004/4 poz. 48). Odróżnić w tym zakresie należy zatem sytuacje, z jednej strony - w której dany organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w imieniu tej jednostki, jako podmiotu praw i obowiązków (jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną), zaś jego działanie ma na celu ochronę własnego interesu prawnego jednostki, z długiej zaś strony – w której ten sam organ, z mocy upoważnienia ustawowego, wyposażony został we władcze kompetencje rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych. W tym drugim przypadku występuje on jako organ administracji publicznej korzystający z imperium władzy publicznej i nie reprezentuje prywatnego interesu danej jednostki. Kompetencja takiego organu kończy się w momencie wydania określonego indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 2588/14). Reasumując, wskazane powyżej argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być organ administracji publicznej, który wydał w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, które następnie w toku instancyjnej kontroli zostało uchylone. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie decyzji) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę Burmistrza Miasta i Gminy, jako organu pierwszej instancji, należało odrzucić z uwagi na brak legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu sądowym.