II SA/Go 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi R.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwierzytelnienia sporządzonych odpisów protokołu oględzin I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że wymienione w pkt. I wyroku postanowienia nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. R.Z. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie kserokopii protokołu z dnia [...] listopada 2010 r. sporządzonego przez urzędników tego organu. Protokół dotyczył przeprowadzonych w tym dniu oględzin celem sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wydanej w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...]. Wnioskodawczyni oświadczyła, iż protokół jest jej niezbędny do dalszej oceny prowadzonego postępowania, w którym jest stroną. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wnioskodawczyni wydania z akt sprawy powyższego protokołu oględzin. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, powołując się na treść art. 73 i 74 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, iż organy administracji państwowej nie mają obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania. Stwierdzenie zawarte w treści wniosku, iż protokół jest niezbędny stronie do dalszej oceny prowadzonego postępowania, organ uznał za zbyt ogólnikowe. Przywołane wyżej przepisy nakładają bowiem na organ prowadzący postępowanie obowiązek zapewnienia stronom wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich odpisów i notatek. W uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest także uwierzytelnianie tych dokumentów przez organ administracji państwowej. Z uwagi na zakres żądania zawartego we wniosku organ nie dostrzegł podstaw do jego pozytywnego rozpatrzenia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. R.Z. zwróciła się do PINB o wydanie trzech czystych druków protokołu kontroli celem sporządzenia odpisów z potwierdzeniem ich zgodności, które – jak oświadczyła – były niezbędne w postępowaniu prowadzonym pod nr [...]. W kolejnym wniosku z tego dnia R.Z. podała, że w związku z odmową wykonania na miejscu kserokopii protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2010 r. wnosi o potwierdzenie za zgodność sporządzonych ręcznie odpisów, ponieważ odmówiono jej wydania innej formy odpisów, a nawet czystego formularza protokołów. Dodatkowo na wniosku zamieściła adnotację, iż w dniu [...] grudnia 2010 r. odmówiono jej potwierdzenia ręcznie wykonanego przez nią odpisu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił R.Z. uwierzytelnienia sporządzonych odpisów protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczących postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...]. Uzasadniając odmowę organ podniósł, iż za ważny interes strony w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. nie może zostać uznana okoliczność sporządzenia przez wnioskodawczynię we własnym zakresie odpisów wybranych dokumentów. Jest to bowiem uprawnienie każdej ze stron, wynikające wprost z przepisów prawa. W konsekwencji organ stwierdził, iż R.Z. nie wykazała swojego ważnego interesu. Brak jest zatem podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Odnośnie żądania wydania trzech egzemplarzy czystych druków "protokołów kontroli" PINB podniósł, że druki te zostały opracowane wyłącznie na potrzeby organu i są przewidziane do użytku wewnętrznego. Nie wchodzą one w skład przedmiotowej sprawy, zatem żądanie ich wydania nie znajduje umocowania prawnego w jakichkolwiek przepisach. Na powyższe postanowienie R.Z. wniosła zażalenie. Zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji poprzez pomijanie słusznego interesu strony, popełnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego oraz wniosła o wyłączenie osoby pełniącej funkcję PINB z "wszelkich czynności" w postępowaniu, w toku którego zostało wydane postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż w prawie strony do przeglądania akt sprawy o jakim mowa w art. 73 § 1 K.p.a., mieści się zapoznanie z treścią wszystkich dokumentów, przejrzenie map, planów, notatek urzędowych jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów (odrysów). W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. W przedmiotowej sprawie strona zamierzała skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 73 K.p.a., w ostatniej z wymienionych wyżej form udostępniania akt. Uwierzytelnienie odpisów z akt sprawy lub wydawanie z akt sprawy wierzytelnych odpisów ograniczone jest jednak dodatkową przesłanką. Musi być uzasadnione ważnym interesem strony. Ważnym interesem w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. może być zarówno potrzeba przedstawienia uwierzytelnionego odpisu dokumentu w innym postępowaniu (administracyjnym, czy cywilnym), jak i jego niezbędność dla strony w celu wykorzystania go w danym postępowaniu administracyjnym. W przypadku powoływania się na konieczność przedstawienia uwierzytelnionych odpisów w innym postępowaniu, strona powinna wskazać na związek między tym innym postępowaniem a dokumentami, których odpisów się domaga. Natomiast, gdy strona uzasadnia żądanie uwierzytelnienia sporządzonych odpisów z akt sprawy potrzebą ich wykorzystania w tejże sprawie, winna wykazać, że uprawnienia przewidziane w art. 73 § 1 K.p.a. są niewystarczające dla prawidłowej ochrony jej interesu. Z wniosku skarżącej nie wynikało natomiast, dlaczego konieczne było uwierzytelnienie sporządzonych odpisów dokumentów. Ogólnikowe określenie przyczyn żądania uwierzytelnienia sporządzonych odpisów dokumentów, których wniosek dotyczy, nie odpowiadało treści przepisu art. 73 § 2 K.p.a. i w efekcie uniemożliwiło ocenę czy istnieje ważny interes strony, uzasadniający uwierzytelnienie sporządzonych przez skarżącą odpisów z akt sprawy. Zdaniem organu sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów w celu ewentualnego wykorzystania ich przez nią w danej sprawie, jedynie "może", ale nie musi być potraktowana przez organ jako "ważny interes strony". Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że R.Z. nie wykazała swojego "ważnego interesu" w tym zakresie. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 73 § 2 K.p.a., art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadto zakwestionowała fakt odmowy wydania przez organ czystych druków, na których sporządzono protokoły. W uzasadnieniu skargi podała m.in., że żądanie wydania druków służących do sporządzania dokumentów urzędowych było podyktowane tym, iż skarżąca chciała samodzielnie sporządzić te odpisy w celu zachowania ich charakteru zbliżonego do oryginału. Potrzebę uzyskania potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów protokołów skarżąca uzasadniła tym, iż jako właściciel budynku, zgodnie z art. 63 Prawa budowlanego jest zobowiązana do przechowywania dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku. W protokołach z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz [...] listopada 2010 r. znajdują się zaś zapisy dotyczące tego stanu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "ppsa") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (art. 145 §1 ppsa). Sąd rozpoznając skargę dokonuje analizy prawnej przepisów, które były lub powinny być podstawą decyzji, ale także korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa ). Rzeczą sądu administracyjnego nie jest natomiast zastępowanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, aw konsekwencji orzeczenie co do jego istoty, lecz jedynie ocena prawidłowości działania tego organu w opisanym właśnie zakresie. Jednocześnie przypomnienia wymaga, że z mocy przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd, sprawując kontrolę legalności zaskarżonego aktu, rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, skutkująca wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji objętej kontrolą tutejszego Sądu. Z uwagi na treść wniosku R.Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. i jednoznaczne nawiązanie w nim do odmowy wydania z akt sprawy kserokopii protokołów, dokonanej postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], punktem wyjścia rozważań w niniejszej sprawie powinny być nie pisma skarżącej z dnia [...] grudnia, lecz jej pierwszy wniosek datowany na dzień [...] listopada 2010 r., złożony w siedzibie organu w dniu następnym. Wnioskiem tym R.Z. zwróciła się "o wydanie kserokopii protokołu z dnia [...] listopada 2010 r." Po odmowie ze strony organu, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca wniosła "o wydanie trzech egz. czystych druków prot. kontroli celem sporządzenia odpisów z potwierdzeniem zgodności". W kolejnym piśmie z tego dnia skarżąca podała, iż "w związku z odmową, o którą się zwracałam do w/w Urzędu o wykonanie na miejscu kserokopii z niezbędnych mi dowodów z akt sprawy (...) wnoszę o potwierdzenie za zgodność sporządzonych ręcznie odpisów, ponieważ innej formy odpisu odmówiono mi wraz z odmową wydania nawet czystego formularza protokołów." Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Powyższe czynności są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a K.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 73 § 2 K.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że obecnie rozróżnianie pojęć "odpis" i "kserokopia" nie jest celowe, gdy zważyć choćby na to, że ustawodawca w dobie stanowienia przepisu art. 73 § 2 K.p.a. nie znał pojęcia "kserokopia", które w bieżącym jego rozumieniu można utożsamić z pojęciem "odpis" (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2008 r., VII SA/Wa 981/08, LEX nr 521321). Skoro zatem strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji (wyrok WSA w Olsztynie z 4 grudnia 2008 r., I SA/Ol 458/08, LEX nr 521953). Przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie może być zatem rozumiany jako wyłączający możliwość domagania się sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Oczywiście strona, jeśli posiada możliwości techniczne, może kopie sporządzić sama. Kserokopie nie muszą być sporządzone bezpośrednio przez organ administracji, wystarczy gdy umożliwi on sporządzenie takich kopii stronie na jej koszt (wyrok NSA z 22 października 2008 r., II OSK 1270/07, LEX nr 575146). Kserowanie dokumentów z akt administracyjnych mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tychże dokumentów. Użycie kserokopiarki czy też innego urządzenia oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek czy odpisów. To organ winien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki, czy też innego urządzenia, przy pomocy, którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy (wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2007 r., II SA/Ol 1008/07, LEX nr 510939). Analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności zaskarżonego postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], a także postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wskazuje, że orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowo interpretowały wprawdzie treść powyższych przepisów, jednak dokonały błędnej, tzn. w tym przypadku zbyt pochopnej oceny intencji strony, których odzwierciedlenie stanowiły powyższe wnioski, czego konsekwencją były błędne orzeczenia. Po wpłynięciu wniosku o wydanie kserokopii protokołów organ powinien poinformować wnioskodawczynię, że ma ona prawo sporządzić notatki czy odpisy z akt sprawy, czy też – jak wynika z przytoczonego powyżej orzecznictwa sądowego – samodzielnie sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w razie potrzeby udostępnić do tego celu kserokopiarkę znajdującą się w pomieszczeniach biurowych organu i dopiero wobec wyraźnego żądania sporządzenia i wydania przez organ kserokopii dokumentów przejść do badania, czy przemawia za tym ważny interes strony. Nawet gdyby uznać, że wniosek z dnia [...] listopada 2010 r. jest jednoznaczny w swej treści i zawiera żądanie sporządzenia przez organ i wydania stronie kserokopii dokumentów, to konstatacja taka nie może się ostać w świetle treści kolejnych wniosków datowanych na dzień [...] grudnia 2010 r., z których drugi zawierał stwierdzenie, iż żądanie potwierdzenia za zgodność samodzielnie sporządzonych odpisów wynika z faktu wcześniejszej odmowy "wykonania na miejscu" kserokopii z akt sprawy. Zatem z uwagi na treść późniejszych wniosków intencja strony jawi się na tyle niejednoznacznie, że nawet gdy nie uczyniono tego po wpłynięciu wniosku datowanego na dzień [...] listopada 2010 r., to należało w dniu [...] grudnia 2010 r. poinformować stronę, nawet ustnie, że ma prawo samodzielnie sporządzić dla siebie kserokopie dokumentów z akt sprawy, następnie ustalić dokładnie zakres żądania (w przypadku żądania umożliwienia wykonania kserokopii udostępnić biurową kserokopiarkę) i dopiero potem, w razie takiej potrzeby przystąpić do badania istnienia ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. Dodatkowo wnioskodawczyni podniosła w skardze, iż chodziło jej przede wszystkim o uzyskanie odpisów o charakterze możliwie zbliżonym do oryginału, a powszechnie wiadomym jest, że taki charakter mają właśnie kserokopie, czy też fotokopie. Na niejednoznaczną treść żądania skarżącej wskazują też kolejne zmiany treści wniosków zgłaszanych przez skarżącą w reakcji na kolejne odmowy (pisemne w formie postanowień jak i ustne) ze strony organu – początkowo skarżąca zwracała się o kserokopie protokołów, potem o czyste formularze protokołów, a następnie o potwierdzenie za zgodność samodzielnie sporządzonych odpisów tych protokołów. Organy orzekające w sprawie, zamiast rozpocząć rozpatrywanie wniosków od ustalenia dokładnej treści żądania strony, wydały w sprawie trzy postanowienia odmowne, w których skupiły się przede wszystkim na analizie pojęcia ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. oraz na badaniu, czy skarżąca wykazała istnienie takiego interesu, gdy tymczasem nie ma pewności, czy jest to w ogóle istotne dla rozpatrzenia sprawy. Z tego też względu Sąd powstrzymał się od oceny prawidłowości dokonanej przez organ powyższej analizy, gdyż na obecnym etapie sprawy, z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia intencji strony, byłoby to przedwczesne. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 73, art. 74 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 i 9 K.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracyjne powinny przede wszystkim dokładnie ustalić zakres żądania strony (umożliwienie sporządzenia z akt sprawy kserokopii protokołów, wydanie tych kserokopii przez organ, wydanie odpisów potwierdzonych za zgodność z oryginałem czy też potwierdzenie za zgodność z oryginałem odpisów sporządzonych przez stronę). W pierwszym z powyższych przypadków organ pierwszej instancji powinien udostępnić skarżącej w swojej siedzibie akta sprawy oraz w razie potrzeby biurową kserokopiarkę w celu sporządzenia kserokopii przez stronę, utrwalić ten fakt w aktach sprawy w formie notatki służbowej, ewentualnie pobrać od strony koszt sporządzenia kserokopii i na tym całą sprawę zakończyć. Dopiero w razie jednoznacznego wniosku o sporządzenie i wydanie przez organ kserokopii czy też potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów z akt sprawy organy powinny przystąpić do oceny ważnego interesu strony, przy czym należałoby wówczas rozważyć celowość uprzedniego wezwania strony do wykazania ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a., pod rygorem rozpatrzenia żądania w oparciu jedynie o treść zgłoszonego wniosku. Dokonując powyższej oceny organ powinien wziąć pod uwagę, że jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem ( por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009r. II GSK 19/09, publ. LEX nr 596684, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009r. II SA/Gd 686/08, publ. LEX nr 481502, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998r. I SA/Łd 770/96 nie. publ. ) W świetle powyższych okoliczności, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).