II SA/Go 162/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez Komitet Protestacyjny "[...]" postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stronie skarżącej – R. sp. z o.o. w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] października 2024 r. Komitet Protestacyjny "[...]", powołując się na protesty mieszkańców miejscowości [...],[...],[...] i [...], zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy [...] z wnioskiem o podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...] budowie zakładu produkcji nawozów organicznych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez Komitet Protestacyjny "[...]", wydaną na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 241 i art. 242 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), Rada Gminy [...] uznała wniosek Komitetu za zasadny i wyraziła sprzeciw wobec planowanej budowy (§ 1 uchwały), jak również zobowiązała Przewodniczącego Rady do powiadomienia Komitetu o sposobie rozpatrzenia wniosku (§ 1 uchwały). Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. R. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca spółka podniosła, iż uchwała skierowana jest bezpośrednio przeciwko spółce, bowiem to na wniosek spółki wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez spółkę na działce nr [...] przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi spółka powołała się na naruszenie jej interesu prawnego, upatrywane w konsekwencjach uchwały nieograniczającej się do wygłoszenia stanowiska organu stanowiącego gminy, lecz wywierającej realny wpływ na przebieg postępowania przed organami administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, motywując powyższe brakiem kognicji sądów administracyjnych do kontroli uchwał w sprawie rozpatrzenia skarg i wniosków, podjętych w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu powoduje, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a skarga - na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podlega odrzuceniu. Przedmiot skierowanej do Sądu skargi R. sp. z o.o. stanowi uchwała Rady Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia pisma Komitetu Protestacyjnego "[...]", zakwalifikowanego przez Radę do wniosków, o których mowa w art. 241 k.p.a. Podstawę prawną kwestionowanej uchwały stanowił przepis art. 18b ust. 1 u.s.g. (przyznający radom gmin kompetencję do rozpatrywania skarg i wniosków) oraz przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu konstytucyjne prawo do składania skarg i wniosków, w tym art. 241 k.p.a., w którym ustawodawca - nie definiując wniosku - wskazał przykładowo sytuacje uzasadniające jego wniesienie. I tak, stosownie dyspozycji 241 k.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Wniosek może dotyczyć zarówno działania, jak i braku działania (bezczynności), jednak zawsze winien się odnosić do przyszłości i - w przeciwieństwie do skargi - będzie też zawsze zawierał ocenę dodatnią oczekiwanego zachowania się (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Przedmiotem wniosku jest postulowana działalność organów administracji i ich pracowników, dotycząca szeroko rozumianego pojęcia spraw, obejmującego zarówno sprawy indywidualne załatwiane w formie decyzji administracyjnej, jak i inne sprawy (por. J. Lang (w:) E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 92-93). Z uwagi na zastosowany przez Radę Gminy [...] tryb procedowania wniosku z dnia [...] października 2024 r. podkreślenia wymaga, iż w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowania skargowo-wnioskowe nie kończą się wydaniem władczego aktu administracyjnego, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 k.p.a.) lub wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.), które nie stanowi aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności - niezależnie od ich formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2). Stanowisko o wyłączeniu czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w trybie przepisów art. 221-256 k.p.a. z zakresu przedmiotowego kontroli sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., i niekwalifikowalności uchwał podjętych w tym trybie do aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym aktów podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g., utrwalone jest również w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1156/21, postanowienia NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1870/14, z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21, z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 543/24). Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (per analogiam wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a.) są taką samą czynnością informującą o sposobie ich załatwienia, jak i czynności innych organów, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2481/13). Niezależnie zatem od formy rozpatrzenia skargi, czy też wniosku, wyrażone przez organy je rozpoznające stanowisko nie może być - jako nie mieszczące się w zakresie właściwości sądów administracyjnych - kwestionowane w drodze wnoszonej do sądu administracyjnego skargi. W orzecznictwie podnosi się dodatkowo, iż samo wyraźne wskazanie w uchwale, że została ona podjęta w trybie rozpatrywania skarg i wniosków jest już okolicznością decydującą o stwierdzeniu niedopuszczalności skargi na uchwałę podjętą w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1853/14). W związku z wystąpieniem ze skargą przez podmiot zainteresowany realizacją inwestycji, do której odnosi się zarówno wniosek Komitetu, jak i zaskarżona uchwała, zaznaczenia dodatkowo wymaga, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych zarówno w sytuacji, gdy ze skargą do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą w tym trybie występuje podmiot inicjujący postępowanie skargowe (tudzież wnioskodawca), jak i w sytuacji, gdy ze skargą do sądu administracyjnego występuje podmiot, którego uchwała podjęta w ww. trybie dotyczy (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2091/16). Wyjątkiem od powyższego, nie mającym jednakże miejsca w rozpoznawanej sprawie, jest kontrola legalności przez sąd administracyjny tego rodzaju uchwał wskutek realizacji kompetencji nadzorczych przez organy sprawujące nadzór nad działalnością organów stanowiących gminy, umożliwiających skuteczne wniesienie - w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. - skargi na każdą uchwałę, w tym także uchwałę podjętą na podstawie przepisów rozdziału VIII k.p.a. Abstrahując od powyższego, na marginesie dotychczasowych rozważań dodać jeszcze należy, iż w odniesieniu do uchwał wyrażających negatywne stanowisko rady gminy wobec porównywalnych inwestycji, jednakże podjętych poza trybem skargowo-wnioskowym, sądownictwo administracyjne wyraża pogląd (podzielany również przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie), iż naruszać mogą one co najwyżej interes faktyczny inwestora, nie zaś wymagany przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. jego interes prawny, który mocą przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego chroniony będzie w ramach odnoszących się do inwestycji postępowań administracyjnych. Powyższe skutkuje odrzucaniem skarg na tego rodzaju uchwały na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W rezultacie uznania braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej przez podmiot kwestionujący stanowisko organu stanowiącego gminy wyrażone w następstwie rozpatrzenia - w trybie przepisów rozdziału 3 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - wniosku innego podmiotu, Sąd obowiązany był do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i do odrzucenia skargi R. B. E sp. z o.o. w [...], o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.