II SA/Go 166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyrównania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w części odmawiającej wyrównania zasiłku stałego; II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, wskazanej w pkt. I. w części przyznającej odsetki ustawowe od zasiłku stałego za okres od [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2005 r., III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.M. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] - działający z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej określany jako Kierownik OPS) przyznał J.Z. świadczenie z pomocy społecznej w formie: 1. zasiłku stałego w wysokości 418 zł miesięcznie od dnia [...] września 2005 r. do [...] marca 2007 r., 2. składki zdrowotnej w wysokości 8,5% od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż świadczenie przyznane zostało w związku orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2005 r. o zaliczeniu z dniem [...] lutego 2005 r. (data złożenia wniosku o wydanie orzeczenia) niepełnosprawności J.Z. do stopnia umiarkowanego. Orzeczenie wydano terminowo, tj. do 15 marca 2007 r. W dniu 25 kwietnia 2017r. J.Z. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. o przyznanie (wyrównanie) zasiłku stałego wraz z odsetkami za okres od dnia [...] lutego 2005r. do dnia [...] września 2005 r., to jest od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia przyznania zasiłku stałego przez OPS, upatrując przyczyn nieprzyznania dotychczas powyższego świadczenia w postawie Kierownika OPS (pełniącego tę funkcję w 2005 r.) i rażącym naruszeniu prawa administracyjnego. W wyniku rozpoznania złożonego wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania J.Z. wyrównania za wnioskowany okres decyzją z dnia [...] maja 2017 r., która została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wyżej wskazany organ I instancji odmówił wyrównania J.Z. zasiłku za okres [...] lutego 2005 r. do [...] sierpnia 2005 r. i wyrównał zasiłek stały za okres od [...] września do [...] września 2005 r., którą SKO decyzją z dnia [...] września 2017r., [...] uchyliło w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją nr [...]r. z dnia [...] listopada 2017 r., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, powołując się na art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – określanej dalej jako u.p.s.), art. 7, art. 8, art. 104, art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), odmówił J.Z. wyrównania zasiłku stałego za okres od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz wyrównał zasiłek stały za okres od [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. w wysokości 264,73 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Przedmiot żądania strony organ rozpatrzył w oparciu o stan prawny na dzień wydania decyzji organu z dnia [...] października 2005 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdził, iż od momentu wydania orzeczenia o niepełnosprawności do [...] września 2005 r. do OPS wpłynęło kilka podań strony o przyznanie różnych form pomocy z uwagi na posiadaną niepełnosprawność, których mu udzielono. Organ wyjaśnił, iż nie ma dowodu na złożenie przez stronę wniosku o zasiłek stały w tym okresie, tj. od [...] lutego 2005 r. do [...] września 2005 r. mimo, że strona wskazuje, że dnia 4 kwietnia 2005r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego i przedkłada dowód w postaci wniosku o zasiłek stały z datą [...] kwietnia 2005 r. Zdaniem organu na podstawie tego wniosku, trudno jest ustalić datę jego wpływu do OPS, ponieważ brak jest prezentaty organu, potwierdzającej wpływ wniosku. W celu wyjaśnienia stanu faktycznego organ przesłuchał w charakterze świadka byłego pracownika socjalnego OPS, który nie potwierdził kiedy złożony został przez stronę pierwszy wniosek o zasiłek stały. Mając na uwadze powyższe zeznania, brak odnotowanego wpływu wniosku strony w kwietniu 2005r. w dzienniku korespondencyjnym oraz brak prezentaty organu, potwierdzającego wpływ na wniosku o zasiłek stały z dnia [...] kwietnia 2005 r., który J.Z. przedstawił organowi, organ ustalił, że nie ma dowodu na złożenie przedstawionego wniosku przez stronę w OPS. Z powyższych względów organ uznał, iż brak podstaw do ustalania prawa do zasiłku stałego od kwietnia 2005r. Odnosząc się do decyzji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. przyznającej stronie zasiłek stały od dnia złożenia wniosku, tj. 20 września 2005r., organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika czy zasiłek stały za pierwszy miesiąc przyznania świadczenia, tj. wrzesień 2005 r. wypłacony został w pełnej wysokości 418,00 zł, czy też proporcjonalnie od momentu przyznania, tj. za 11 dni września - od [...] września 2005 r. do [...] wrzenia 2005 r. w wysokości 153,27 zł (418,00 zł : 30 dni x 11 dni = 153,27 zł). Z uwagi na fakt, iż był to pierwszy udokumentowany przez stronę wniosek o przyznanie zasiłku stałego, który wpłynął do OPS, pomoc należało przyznać zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. w stanie obowiązującym na dzień wydania decyzji, tj. na dzień [...] października 2005r. czyli za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Organ podał, iż pomimo prób, z uwagi na brak dokumentów potwierdzających wysokość wypłaconego świadczenia, nie mógł ustalić w jakiej wysokości został stronie wypłacony zasiłek stały za miesiąc wrzesień 2005r., 418,00 zł, czy 153,27 zł. W tych okolicznościach organ uznał za uzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 81a § 1 k.p.a. i rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości na korzyść strony, przyznając J.Z. wyrównanie zasiłku stałego za okres od [...] do [...] września 2005 r. w kwocie 264,73 zł. Następnie organ wyjaśnił, iż od kwoty wyrównania zasiłku stałego winny być wypłacone także odsetki, które na dzień sporządzenia decyzji wynoszą 351 zł (wg załącznika nr 1 do decyzji). Odsetki naliczone są od dnia następującego po dniu, w którym winna być wypłacona kwota zasiłku stałego 264,73 zł, tj. [...] września 2005 r. do dnia spłaty, dodając, iż wysokość odsetek różnić się może w zależności od terminu wypłaty zasiłku. Natomiast za nieuzasadnione uznał organ żądanie strony dotyczące wyrównania zasiłku stałego w pozostałym zakresie, ponieważ pierwszy wniosek strony o zasiłek stały złożony został 20 września 2005 r. i zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenie przyznane zostało i wypłacone za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Mając na uwadze wyjaśnienia strony złożone w sprawie oraz art. 9 k.p.a. organ stwierdził, iż można domniemywać, że przy składaniu przez J.Z. wniosków o przyznanie różnych form pomocy (w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2005 r.), nie został on należycie poinformowany o przysługujących możliwościach i prawach w ubieganiu się o zasiłek stały. Organ dodał ponadto, iż na dzień wydania decyzji strona pobiera zasiłek stały, który został przyznany bezterminowo na mocy decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] października 2015 r. J.Z. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji, podnosząc, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa zawartego w art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. Nadto odwołujący podniósł, że to z winy organu I instancji odmawia się mu wyrównania zasiłku stałego za okres od [...] lutego do [...] sierpnia 2005r., gdyż organ ma trudność w ustaleniu czy 4 kwietnia 2005 r. złożony został przez odwołującego wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Dalej odwołujący zgłosił zastrzeżenia odnośnie rzetelności pracy wykonywanej przez byłego Kierownika OPS. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 37 ust. 1 - 3 u.p.s. (według stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia do 30 października 2005 r.), regulującego przyznanie zasiłku stałego. Następnie wskazał, iż strona nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] i dopiero w dniu 25 kwietnia 2017r. złożyła wniosek o przyznanie wyrównania zasiłku stałego wraz z odsetkami za okres od dnia [...] lutego do [...] września 2005 r. Kolegium uznało, iż brak jest dowodów potwierdzających złożenie przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku stałego w dniu 5 kwietnia 2005 r. Nie ma takich dowodów w organie I instancji oraz takich dowodów nie przedstawiła strona odwołująca, a przede wszystkim strona też nie odwołała się od decyzji o przyznaniu jej zasiłku stałego na mocy decyzji [...] października 2005 r., a dopiero wniosek o wyrównanie świadczenia za 2005 r. wniosła w 2017 r., tj. po około 12 latach. Przy czym z dokumentacji wynika, że strona także w 2009 r. wnosiła odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie początkowego okresu przyznania jej zasiłku stałego, ale nigdy nie kwestionowała wcześniejszego okresu przyznania zasiłku stałego. Zatem - w ocenie organu odwoławczego - wniosek strony o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego z dnia [...] września 2005 r. był pierwszym wnioskiem o przyznanie tej formy pomocy i wobec czego mając na względzie treść cytowanego wcześniej art. 106 ust 3 u.p.s. uznało, iż prawidłowo przyznano stronie wyrównanie zasiłku stałego za okres od [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. w wysokości 264,73 zł wraz z wnioskowanymi odsetkami oraz odmówiono wyrównania zasiłku stałego za okres od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. J.Z. wniósł skargę na powyższą decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., podnosząc w niej zarzut naruszenia przez skarżony organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, "art. 81a", art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania podając, iż wniosek o przyznanie zasiłku stałego za okres [...] lutego - [...] września 2005 r. wraz z odsetkami złożył na ręce Kierownika OPS 28 kwietnia 2009 r. Skarżący zgłosił szereg uwag co do osoby Kierownika zarzucając mu rażące naruszanie prawa i działanie na niekorzyść skarżącego powodowane osobistym uprzedzeniem wobec jego osoby, wiążąc przy tym powyższe okoliczności z trudnościami w odnalezieniu przez organ niektórych dokumentów w przedmiotowej sprawie. Skarżący podał, iż na skutek pogorszenia stanu zdrowia zmuszony był powrócić do przedmiotowej sprawy po pewnym czasie i stąd złożony przez niego wniosek w dniu 25 kwietnia 2017 r. Następnie skarżący opisał szczegółowo wydane w przedmiotowym postępowaniu decyzje, w tym zaskarżoną do Sądu. Zdaniem skarżącego skarżona decyzja nie ma związku z treścią jego wniosku złożonego najpierw w dniu 28 kwietnia 2009 r. i następnie w dniu 25 kwietnia 2017 r., ani też z odwołaniem z dnia [...] listopada 2017 r. W ocenie skarżącego SKO nie wywiązało się z ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz zignorowało materiał dowodowy przedstawiony w sprawie. Ponadto skarżący zarzucił organowi brak zastosowania w okolicznościach sprawy art. 81 a k.p.a.. Ponadto skarżący zarzucił organowi rażącą sprzeczność ustaleń z treścią materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o unieważnienie/uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z argumentacją je uzasadniającą. Organ podkreślił, iż z akt prawy wynika, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie wyrównania zasiłku stałego wraz z odsetkami dopiero 25 kwietnia 2017 r., dodając, iż - wbrew twierdzeniom skarżącego - brak jest dowodów na złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku stałego w dniu [...] kwietnia 2005 r., a zatem pierwszy złożony przez niego wniosek o powyższe świadczenie pochodzi z dnia [...] września 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. referendarz sądowy ustanowił adwokata zgodnie z wnioskiem skarżącego, którym wyznaczony został przez dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej adw. K.M.. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zarzucając mu dowolność, swobodną interpretację przepisów prawa i materiału dowodowego. Podał, iż nie odwołał się od decyzji z dnia [...] października 2005 r. z uwagi na swój stan zdrowia. Podtrzymał ponadto twierdzenie, iż o wyrównanie zasiłku stałego zwrócił się do organu już wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., co potwierdza prezentata zamieszczona na kserokopii powyższego wniosku. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił szczególną uwagę na podniesiony przez niego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut rażącego naruszenia m.in. art. 10 § 1,2,3 k.p.a., w związku z którym został on pozbawiony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, co negatywnie wpłynęło na przebieg postępowania. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2018 r podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego, jednocześnie precyzując, iż skarżona jest w całości decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2017 r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu - według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w żadnej mierze. Zdaniem pełnomocnika skarżącego J.Z. spełnił wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, a co za tym idzie decyzję przyznającą mu ten zasiłek należy uznać za trafną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast to, za jaki okres skarżący pozostaje uprawniony do otrzymywania przedmiotowego świadczenia. Organy obu instancji uznały, że prawo do zasiłku stałego przysługuje skarżącemu od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Stosownie bowiem do przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s świadczenie pieniężne przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca w który został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wynikająca z art. 106 ust. 3 u.p.s. reguła doznaje jednak wyjątku w przypadkach kontynuacji świadczeń z pomocy społecznej, w stosunku do których prawo do ich dalszego otrzymywania uzależnione jest od przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności, wydawanego przez inny organ. W ocenie pełnomocnika skarżącemu należy się zasiłek od daty [...] lutego 2005 r., tj. od daty wskazanej w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] marca 2005r., na podstawie którego skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od [...] lutego 2005 r. do [...] marca 2007r., za czym przemawia ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Orzecznictwo to wskazuje, iż opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniająca warunki ustawowe. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego powołał się na: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 713/07, LEX nr 372640; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 613/08, LEX nr 504797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 336/10, LEX nr 753783; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/G1285/10, LEX nr 758350. W ocenie pełnomocnika skarżącego wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko koresponduje także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Pełnomocnik podkreślił również, że na gruncie przepisów u.p.s. oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązują podobne zasady przyznawania świadczeń związanych z niepełnosprawnością (art. 16 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz odpowiednio art. 37 i art. 106 ust. 3 u.p.s.), albowiem jednym z warunków ich uzyskania jest ustalenie niepełnosprawności przez odpowiedni organ w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "niedopuszczalne jest, by ryzyko nieprawidłowego działania administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) było przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek (pielęgnacyjny)". Pod koniec rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy wyrównującą skarżącemu J.Z. zasiłek stały z okres od [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. w kwocie 264,73 zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz odmawiającą wyrównania tego zasiłku za okres od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z powyższego przepisu wynika, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze złożonej przez legitymowany podmiot. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (por. post. NSA z 19 stycznia 2016 r., II GSK 3532/15, wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06). W piśmiennictwie zwraca się jednak uwagę, iż skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, LexisNexis 2011, t. 1 do art. 134). W niniejszej sprawie, zarówno ze skargi, jak i pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. wynika jednoznacznie iż zaskarżył on powyższą decyzję organu odwoławczego w całości. Świadczą o tym zawarte w tych pismach wnioski domagające się uchylenia, ewentualnie stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji. W związku z tym kontroli Sądu podlegała zaskarżona decyzja nie tylko w części utrzymującej decyzję organu I instancji w zakresie odmowy wyrównania skarżącemu zasiłku stałego ( pkt. 1), ale również w części przyznającej ten zasiłek za okres od dnia [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. wraz z odsetkami (pkt 2). W kontekście powyższego Sąd uznał za trafne rozstrzygnięcie organów obu instancji wyrównujące skarżącemu zasiłek stały za okres od [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. Stosownie bowiem do art. 106 ust. 3 u.p.s. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący złożył w dniu 20 września 2005r. wniosek o przyznanie zasiłku stałego, który został mu przyznany decyzją z dnia [...] października 2005r. [...] jedynie od daty złożenia, a winien być stosownie do powyższego art. 106 ust. 3 u.p.s. przyznany za cały wrzesień 2005 r., w sytuacji, gdy skarżący legitymował się całkowitą niezdolnością do pracy, która jest przesłanką przyznania tego zasiłku stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.s. już od [...] lutego 2005r. Stąd decyzje organów w części dotyczącej wyrównania zasiłku stałego za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. były prawidłowe i w tej części brak był podstaw do ich uchylenia, a w konsekwencji w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Brak natomiast było podstaw do przyznawania odsetek od powyższego świadczenia. W orzecznictwie jest bowiem ugruntowane stanowisko, iż w systemie prawa nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek, w każdym przypadku istnienia zobowiązania pieniężnego. Źródłem tego typu powinności musi być szczególny tytuł prawny. W stosunkach cywilnoprawnych odsetki ustawowe należą się tylko w sytuacjach określonych w art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego. Jeśli chodzi o stosunki administracyjnoprawne, odsetki należą się wówczas, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nieuregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie przepisów Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., I OSK 708/09, wyrok NSA z dnia 18 września 1992 r., II SA 1208/92, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2014 r., IV SA/Po 107/14). W u.p.s. brak jest przepisu, który statuowałby prawo naliczenia odsetek od jakiegokolwiek świadczenia przyznawanego stronie. Dlatego też decyzje organów obu instancji w tym zakresie były pozbawione podstawy prawny, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a ( pkt II wyroku). Wprawdzie powyższe rozstrzygnięcie jest niekorzystnego dla strony skarżącej, jednakże w tym zakresie wyłączony jest zakaz reformationis in peius. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasadna okazała się natomiast skarga w części dotyczącej odmowy wyrównania zasiłku stałego, aczkolwiek Sąd nie w całości podziela argumentację przedstawioną przez skarżącego i jego pełnomocnika. Przede wszystkim Sąd uznał za nietrafne stanowisko pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018 r sprowadzające się do tego, iż niezależnie do daty złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego przysługuje on od daty powstania niepełnosprawności. Podkreślić bowiem należy, iż przywołane w tym piśmie orzeczenia odnoszą się do sytuacji, gdy w następstwie opóźnienia w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowanego przez organy orzekające, strona nie mogła złożyć wniosku o przyznanie świadczenia. Wówczas uznawano, iż nie może to wpływać ujemnie na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i została uznana za spełniającą warunki ustawowe, a w konsekwencji może domagać się świadczenia za okres od dnia powstania niepełnosprawności. W niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z tego rodzaju przypadkiem. Zważyć bowiem należy, iż z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2005 r. wynika, iż stopień niepełnosprawności ustalony został od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] lutego 2005r., a więc nie doszło do opóźnienia w rozpoznawaniu wniosku skarżącego o ustalenie jego niepełnosprawności. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż art.106 ust. 3 u.p.s. podlegał kontroli przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 6 października 2015r. , sygn. akt SK 19/14 stwierdził, iż powyższy przepis w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jednocześnie, iż traci on moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r. Wydając powyższy wyrok - jak wynika z jego uzasadnienia - Trybunał dostrzegł, że w przypadku art. 106 ust. 3 u.p.s. mamy do czynienia ze swoistą luką aksjologiczną, polegającą na tym, że część osób niepełnosprawnych, mimo spełnienia materialnych przesłanek uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, nie może skutecznie ubiegać się o tę pomoc. Osoby pozbawione środków utrzymania w okresie między datą powstania niepełnosprawności a datą złożenia wniosku o zasiłek stały, nie mogą nabyć tego świadczenia, dopóki nie uzyskają stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. W praktyce uzyskanie takiego orzeczenia może nastąpić m.in. na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, czy na etapie postępowania sądowego. To zaś w obowiązującym stanie prawnym może odwlec w czasie moment uzyskania zasiłku stałego, mimo wystąpienia przesłanki niezdolności do pracy i braku środków utrzymania. W tego rodzaju sytuacjach, gdy osobie niepełnosprawnej, składającej wniosek o zasiłek stały, nie można przypisać zwłoki w ubieganiu się o to świadczenie, osoba ta jest pozbawiona efektywnej pomocy ze strony państwa na skutek nieprawidłowo działającego mechanizmu przyznawania zasiłku stałego. Innymi słowy - patrząc z perspektywy trybu przyznawania zasiłku stałego, ustawodawca stworzył lukę, która de facto pozbawia część osób niezdolnych do pracy i pozostających bez środków utrzymania, ustanowionego dla nich świadczenia. Usunięcie tej luki nie jest możliwe wyłącznie przez samo orzeczenie Trybunału. Wyeliminowanie z u.p.s. normy, z której wynika moment przyznawania zasiłku stałego pewnej grupie osób niepełnosprawnych, samo w sobie nie zapewni stanu zgodności z Konstytucją. Trybunał podkreślił, że w tym zakresie niezbędna jest reakcja ustawodawcy, polegająca na zmodyfikowaniu daty, od której pewnej kategorii podmiotów ma być przyznawany zasiłek stały i wkomponowaniu jej w tryb udzielania tego świadczenia. Ustawodawca powinien uczynić to w taki sposób, by osoby niepełnosprawne, o których mowa w sentencji niniejszego wyroku, mogły skutecznie ubiegać się o zasiłek stały za okres, w jakim są uprawnione do świadczeń zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Trybunał, nie będąc organem tworzącym prawo, nie może w ramach sentencji wydanego rozstrzygnięcia samodzielnie regulować elementów trybu przyznawania zasiłku stałego i ustalać momentu jego przyznawania i wypłaty. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zasygnalizował jednak, jakie okoliczności ustawodawca powinien uwzględnić, dokonując nowelizacji u.p.s. Biorąc pod uwagę, że przepis, który w zaskarżonym zakresie określał datę przyznawania zasiłku stałego, został uznany za niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, a sentencja wyroku nie może wprowadzić innej, prawnie wiążącej daty przyznawania zasiłku, Trybunał uznał za konieczne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy. Brak klauzuli odraczającej w wyroku Trybunału oznaczałby, że z systemu prawnego zniknąłby przepis określający moment, od którego osoby niepełnosprawne mogą uzyskiwać zasiłki stałe. Taka sytuacja stwarzałaby stan jeszcze dalej idącej niekonstytucyjności niż ta istniejąca przed orzeczeniem Trybunału - brak jakiejkolwiek regulacji ustalającej moment przyznawania i wypłaty zasiłku części osób niepełnosprawnych, w istocie pozbawiałby te osoby możliwości skutecznego ubiegania się o zasiłek stały. Biorąc pod uwagę te niekorzystne następstwa orzeczenia o zakresowej niekonstytucyjności art. 106 ust. 3 u.p.s. Trybunał zdecydował się na czasowe pozostawienie niekonstytucyjnej normy w porządku prawnym. Ten zabieg ma umożliwić ustawodawcy wprowadzenie niezbędnych zmian w u.p.s. Przenosząc powyższy wyrok na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż stwierdzenie niekonstytucyjności powyższego odnosiło się jedynie do sytuacji osoby całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżący zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Ponadto Trybunał wywodził tą niekonstytucyjność art. 106 ust. 3 u.p.s. z sytuacji osób, którym nie można przypisać zwłoki w ubieganiu się o świadczenie z pomocy społecznej w związku z długotrwałym postępowaniem w przedmiocie orzeczenia niepełnosprawności, a to – jak wskazano powyżej – nie był przypadek skarżącego. Ponadto Trybunał Konstytucyjny pozostawił w obrocie prawnym zakwestionowany przepis do 31 grudnia 2016 r. uznając, iż nie jest uprawniony do ustalania momentu przyznawania zasiłku i jego wypłaty, a w konsekwencji również nie jest rolą sądów administracyjnych wypełnianie tej luki. W następstwie tego wyroku ustawą z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie u.p.s. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2174) zmieniono art. 106 ust. 3 u.p.s., nadając mu następującą treść: "Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem". Jednocześnie dodano do art. 106 ustępy 7 – 11 w brzmieniu: "7. W przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. 8. Na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38. 9. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za okres pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania art. 37 ust. 6 nie stosuje się. 10. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za miesiąc, w którym dostarczono orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, nie stosuje się art. 37 ust. 6 w przypadku pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania. 11. W przypadku niedostarczenia orzeczenia, o którym mowa w ust. 7, w terminie 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje się z urzędu". Analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca nadal łączy datę, od której przysługuje zasiłek stały, z miesiącem, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia, wprowadzając jedynie uregulowania, które zapewniają ochronę strony w sytuacji toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd uznał, iż brak było podstaw do łączenia daty, od której należało przyznać zasiłek z datą powstania u skarżącego niepełnosprawności wskazanej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. W kontekście brzmienia art. 106 ust. 3 u.p.s. skarżący nie mógł również skutecznie domagać się przyznania świadczenia za miesiące poprzedzające jego wniosek, co do którego nie było wątpliwości, iż złożył, powołując się na art. 103 ust. 2 u.p.s. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie uprawnienie organu do przyznania świadczenia z urzędu, a nie obowiązek podjęcia czynności. Niezastosowanie tej normy nie może zatem stanowić podstawy skutecznego zarzutu. Wobec powyższego jedynie ustalenie, iż skarżący - poza wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. - wcześniej złożył inny wniosek o przyznanie zasiłku stałego, mogłoby uzasadniać przyznanie tego świadczenia za okres poprzedzający 1 września 2005 r. Skarżący w toku postępowania powoływał się na złożenie takiego wniosku w dniu 4 kwietnia 2005 r. Pismo to znajduje się w aktach, ale nie jest opatrzone prezentatą organu. W ocenie Sądu podjęte przez organ I instancji czynności dowodowe mające na celu stwierdzenie, czy pismo to rzeczywiście wpłynęło do OPS, a zaakceptowane przez organ odwoławczy, były niewystarczające. Zważyć bowiem należy, iż w tym zakresie przesłuchano jedynie świadka Z.K. w dniu [...] września 2017 r., jednakże z akt sprawy nie wynika, aby o tej czynności zawiadomiono skarżącego wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a., uniemożliwiając mu zadawanie pytań temu świadkowi. Jednocześnie nie odnotowano okoliczności uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku stosownie do art. 10 § 2 i 3 k.p.a. Ponadto przesłuchanie to było pobieżne, w jego trakcie nie podjęto próby wyjaśnienia wątpliwości co do wiarygodności znajdującego się w aktach dziennika korespondencji, w którym - jak łatwo zauważyć - w rubryce "numer kolejny" znajdują się pozycję opatrzone tym samym numerem albo numerem z dodaniem litery, a wpisy w niektórych rubrykach świadczą o ich dopisywaniu. Ponadto w dzienniku korespondencji nie odnotowano pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2005 r., które niewątpliwie wpłynęło do organu w tym samym dniu, co wynika z prezentaty znajdującej się na nim i wydania w jego następstwie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu zasiłku celowego na żywność. Oznacza to, iż wbrew twierdzeniom tego świadka nie każdy dokument był rejestrowany w dzienniku korespondencji. Okoliczności tych organy nie dostrzegły dokonując oceny wiarygodności powyższych dowodów. Bez podania przyczyn odstąpiono również od przesłuchania w charakterze świadka byłego Kierownika OPS Z.S.. Przeprowadzenie tego dowodu trafnie zalecił organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...], zwłaszcza w kontekście zarzutów i twierdzeń formułowanych przez skarżącego w toku całego postępowania. Celowym było również przesłuchanie samego skarżącego na okoliczność złożenia przez niego pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r. i dokonanie oceny wiarygodności jego zeznań w zdarzeniu z jego dalszymi pismami znajdującymi się w aktach. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja w zakresie w jakim nastąpiła odmowa wyrównania zasiłku zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Przepis ten bowiem odnosi się jedynie do spraw w których przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z przyznaniem uprawnienia. Ponadto powyższy przepis został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie k.p.a. oraz niektórych ustaw ( Dz.U z 2017 r., poz. 935 – określanej dalej jako u.z.k.p.a.), którą - stosownie do jej art. 16 - stosuje się wyłącznie do postępowań rozpoczętych od 1 czerwca 2017r. W postępowaniach wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed tą datą zastosowanie mają natomiast przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w postępowaniach tych (począwszy od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się również nowe przepisy art. 96a–96n k.p.a. dotyczące mediacji. Wątpliwość powstaje w przypadku decyzji kasatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mających przymiot ostateczności, jednak niekończących postępowania w sprawie. Z użytego w art. 16 u.z.k.p.a. zwrotu "niezakończonych" należy jednak wyprowadzić wniosek, że nawet jeżeli w danym postępowaniu administracyjnym taka decyzja kasatoryjna zapadła przed 1 czerwca 2017 r. lub nawet zapadnie po tej dacie, do czasu wydania ostatecznej decyzji kończącej (definitywnie) to postępowanie, należy stosować przepisy k.p.a. w ich dotychczasowym brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., oczywiście z koncesją na rzecz art. 96a–96n k.p.a. dotyczących mediacji, w stosunku do których ustawodawca skorzystał z reguły intertemporalnej natychmiastowego działania prawa nowego (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja k.p.a. oraz p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017r., MOP 2017, Nr 15). Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte wnioskiem, złożonym w dniu 25 kwietnia 2017r., a tym samym mając na uwadze powyższe wywody należało stosować przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Oznacza to, iż art. 81 a § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Nie mogły również organy naruszyć art. 80a k.p.a. , gdyż taki przepis nie istnieje. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do konieczność uzupełniania postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści uzasadnienia, bacząc, aby zapewniono skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania. Rozstrzygnięcie o przyznanym pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu (pkt IV) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1, § 4 ust.1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).