II SA/Go 181/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. A. R. zwrócił się do Zakładu Usług Wodno - Ściekowych spółka z o.o. w [...] ZUWŚ Sp. z o.o. (dalej jako ZUWŚ Sp. z o.o. ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) ASUW i ujęcie wody [...], SUW [...], SUW [...], SUW [...] - kopie protokołów kontroli przeprowadzonych przez PSSE w [...], z ostatnich 5 lat. 2) Jakie środki chemiczne używają Państwo do dezynfekcji wody oprócz podchlorynu sodu i/lub JASOL? 2.1) Czy mają Państwo zgodę PSSE w [...] na używanie innych środków chemicznych do dezynfekcji wody - kopia Waszego wniosku i zgody PSSE w [...]? 3) Kopie Waszego wniosku wraz z załącznikami i uzasadnieniem do PSSE w [...] dotyczącego wydania zgody na wprowadzenie okresowej dezynfekcji wody dla [...] z 2024r. 4) Czy dla terenu ujęcia wody "[...]" obowiązuje strefa ochrony pośredniej? Jeśli tak, to na podstawie jakiego dokumentu - kopia tego dokumentu. 5) Czy składali Państwo wniosek lub inne pismo/dokument do Wód Polskich o ustanowienie strefy ochrony pośredniej dla ujęcia wody "[...]" w [...] - kopie wniosku, pism, załączników, map, itp.? 6) Czy Urząd Miejski w [...], inna instytucja lub przedsiębiorca zwracał się do Państwa w sprawie lokalizacji lub uzgodnienia, opinii składowiska odpadów lub kompostowni odpadów w [...], jeśli tak, to kopia korespondencji? 7) Czy użytkują Państwo urządzenia techniczne bez zgody na użytkowanie innych urzędów oraz wymaganych atestów lub certyfikatów, np. z Urzędu Dozoru Technicznego, zbiorniki ciśnieniowe, filtry, sprężarki, itp. 8) Czy na terenie ASUW [...] były i czy w dalszy ciągu są zamontowane pompy dozujące dezynfektant? Kiedy zostały zdemontowane? 9) Na podstawie jakiego dokumentu lub przepisu ustalana jest przez Was data wpływu pism adresowanych do ZUWŚ Sp. z o.o. Jako formę udostępnienia informacji publicznej wnioskodawca wskazał przesłanie skanów elektronicznych w formacie pdf na adres jego skrzynki - mObywatel/ePUAP. W odpowiedzi pismem z [...] września 2024 r. Prezes Zarządu ZUWŚ Sp. z o.o. poinformował wnioskodawcę, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. z 2-22 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.). Zdaniem organu dokumenty i Informacje, o które zwrócił się wnioskodawca nie są danymi publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Spółka jest spółką prawa handlowego i realizując zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie wykonuje władzy publicznej. Wobec powyższego, wymienione na wstępie dokumenty i informacje nie mogą być udostępniane ani publikowane, brak jest więc podstaw do udostępnienia. Wobec powyższego wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Go 125/24 w pkt I zobowiązał Prezesa Zarządu ZUWŚ sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są zarówno organy władzy publicznej, jak i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p.). Jak wynika z KRS spółki – ZUWŚ spółka z o.o., jedynym jej wspólnikiem jest gmina [...], która posiada 100% udziałów spółki. Spółkę reprezentuje Zarząd, w imieniu którego działa Prezes Zarządu. Zadania spółki polegają m.in. na poborze, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzeniu robót związanych z budową dróg i autostrad. Z danych zawartych w KRS spółki wynika zatem, że spółka w całości dysponuje majątkiem publicznym oraz wykonuje zadania polegające na zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, a zatem wykonuje zadania o charakterze publicznym. Wobec powyższego ze względu na strukturę własnościową majątku spółki oraz charakter prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że Prezes Zarządu ZUWŚ spółka z o.o., po myśli art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że podmiot do którego skierowano wniosek o dostępie do informacji publicznej jest spółką prawa handlowego, gdyż ze względu na treść art. 4 u.d.i.p. forma organizacyjna podmiotu nie ma znaczenia dla oceny czy podlega on rygorom przepisów u.d.i.p.. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej to Sąd zwrócił uwagę, że w świetle przepisów u.d.i.p. ma ono szerokie znaczenie i odnosić je należy do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Definicję tę doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym ustawodawca wymienia rodzaje spraw, których mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym jest to katalog otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów. Sąd uznał, iż treść pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2024 r. odnosi się do sfery związanej z działalnością podmiotu reprezentowanego przez skarżony organ. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2), zasadach funkcjonowania tych podmiotów (pkt 3). Przy czym, jak wyżej podniesiono, art. 6 u.d.i.p. jedynie przykładowo określa co stanowi informację publiczną. Rozpoznając przedmiotowy wniosek należało mieć na uwadze treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowią informacje o danych publicznych, w tym - treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Sąd za błędne oraz nie poparte wymaganą analizą uznał stanowisko organu w kwestii kwalifikacji wnioskowanych informacji jako nie posiadających charakteru informacji publicznej - w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż skarżony organ był obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p., stosując jedno z przewidzianych w niej form działania tj. udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu, jeżeli spełnione są przesłanki uzasadniające wydanie takich orzeczeń. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę organ pismem z dnia [...] grudnia 2024 r., poinformował wnioskodawcę, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej i wobec tego wezwał go do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jednocześnie przy tym poinformował, że termin załatwienia sprawy wynosił będzie do 2 miesięcy tj. do dnia [...] lutego 2025 r., z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie dalsze działanie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. wnioskodawca podtrzymał wniosek z dnia [...] sierpnia 2024 r. stwierdzając, że wnioskowana przez niego informacja posiada walor informacji publicznej prostej, ponieważ nie jest konieczne tworzenie nowych dokumentów, zestawień i wyciągów, a wystarczy tylko i wyłącznie udostępnić już wcześniej wytworzone dokumenty. Niemniej jednak ustosunkowując się do wezwania w kilku punktach uzasadnił istotność dla interesu publicznego. Podkreślił istotność dostępu do informacji w zakresie zagadnień związanych z szeroko pojętą tematyką ujmowania, oczyszczania (uzdatniania i dezynfekcji), dystrybuowania i jakością wody przeznaczonej do zbiorowego spożycia przez ludzi – mieszkańców. Jako istotne wskazał w tym zakresie kwestie zdrowia publicznego, ochrony środowiska i przede wszystkim zdrowego rozsądku poprzez zapewnienie transparentności oraz przejrzystości działań ZUWŚ Sp. z o.o., realizującego zadania o szczególnym znaczeniu dla mieszkańców, tj. ujmowanie, oczyszczanie (uzdatnianie i dezynfekcja) i dystrybuowanie systemami wodociągowymi bezpośrednio wpływa na zdrowie mieszkańców, jakość życia, a także na lokalny rozwój ekonomiczno - gospodarczy gminy i regionu. Zdaniem wnioskodawcy dostęp do danych objętych wnioskiem pozwoli na wzmocnienie zaufania do przejrzystości procesów i działań ZUWŚ Sp. z o.o., pozwoli to na ewentualną poprawę i optymalizację procesów zarządzania wraz z racjonalnym wydatkowaniem środków finansowych, zmierzających do obniżenia wysokości opłat za wodę i ścieki. Decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. znak [...] Prezes Zarządu Zakładu Usług Wodno - Ściekowych Sp. z o.o. w [...] wydał na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, iż jako spółka dysponująca w całości majątkiem komunalnym oraz wykonująca zadania publiczne, stosowanie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jednak badając wnioskowany przedmiot udostępnienia informacji publicznej objęty wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r. organ uznał, iż stanowi ona informację publiczną przetworzoną z uwagi na konieczność dokonania stosownych wyciągów, np. cyt. "kopie protokołów kontroli przeprowadzonych przez PSSE w [...], z ostatnich 5 lat", zestawień oraz opracowania i sporządzenia kopi korespondencji, dokumentacji itd. etc. cyt. "Czy składali Państwo wniosek lub inne pismo/dokument do Wód Polskich o ustanowienie strefy ochrony pośredniej dla ujęcia wody "[...]" w [...] - kopie wniosku, pism, załączników, map, itp.?" Konieczność wykonania powyższych czynności wymaga zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych Spółki, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Powyższe czynności czynią zdaniem organu takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (wyrok NSA w Warszawie z 04.08.2015r., sygn. akt I OSK 1645/14). Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego. Organ uznał, iż wobec enigmatycznego i nieprecyzyjnego wykazania interesu prawnego, z którego kompletnie nie wynika do jakich celów użyte będą np. cyt. "ASUW i ujęcie wody [...], SUW [...], SUW [...], SUW [...] - kopie protokołów kontroli przeprowadzonych przez PSSE w [...], z ostatnich 5 lat", do jakich celów użyta będzie dokumentacja dotycząca składowiska odpadów, do jakich celów użyta będzie dokumentacja dotycząca stref ochronnych ujęcia wody (stanowiące de facto dokumenty strategiczne i wrażliwe, które de facto nie mogą funkcjonować w otwartej przestrzeni publicznej) oraz używając ogólnych haseł dotyczących cyt., "znaczenie jakości wody dla zdrowia publicznego, transparentność i przejrzystość procesów w działaniu podmiotów publicznych, zapewnienie prawa mieszkańców do informacji, wykorzystanie informacji do edukacji i działań proekologicznych" przez wnioskodawcę, organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej przetworzonej, a udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Za istotne uznał organ, że na podstawie posiadanych przez organ danych nie sposób stwierdzić, aby wnioskodawca mógł zapewnić rzeczywisty i efektywny sposób użycia ewentualnie uzyskanej informacji w celach szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł A. R. zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, nie podając przy tym uzasadnienia w/w żądania. W uzasadnieniu zaś odpowiedzi na skargę organ powielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024, poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2025 r., którą Prezes Zarządu Zakładu Usług Wodno-Ściekowych sp. z o.o. z siedzibą w [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie złożonego prze niego wniosku z [...] sierpnia 2024 r. Skarga została wniesiona skutecznie w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. bez skorzystania przez stronę z prawa do złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie zaznaczyć należy, gdyż ma to znaczenie z punktu widzenia rozpoznania przedmiotowej sprawy, że Sąd w składzie orzekającym związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Go 125/24, zobowiązującym organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy i stwierdzającym bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Komentowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związani. Ocena prawna, o której mowa powyżej, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych(A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując w/w rozważania stwierdzić należy, iż związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12). W tym miejscu należy wskazać, iż w prawomocnym wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Go 125/24 Sąd orzekł, że organ jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. zobligowanym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz że objęte w/w wnioskiem skarżącego informacje stanowią informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, mając na uwadze wcześniejsze rozważania, zwraca uwagę, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła żadna z okoliczności skutkująca brakiem związania Sądu orzekającego w niniejsze sprawie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 grudnia 2024 r., gdyż nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne sprawy. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż niewątpliwie nie podlegała już analizie i ocenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu kwestia czy organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznych oraz czy informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Dodać przy tym należy, iż powyższe kwestie nie były przez strony kwestionowane na obecnym etapie postępowania. Natomiast kwestię sporną na gruncie rozpoznawanej sprawy stanowiło zakwalifikowanie żądanych przez skarżącego informacji objętych wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r. do kategorii informacji przetworzonych. Takie zakwalifikowanie skutkuje bowiem ograniczeniem udostępnienia tego rodzaju informacji tylko tym wnioskodawcom, którzy wykażą przysługujący im szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Według skarżącego sporne informacje objęte zaskarżoną decyzją, stanowią informację prostą podlegająca udostępnieniu, a w ocenie organów są one informacją przetworzoną, podlegającą udostępnieniu w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Aby dokonać oceny w powyższym zakresie niezbędne jest wyjaśnienie co może stanowić informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. Na gruncie u.d.i.p. brak jest definicji pojęć: informacja prosta oraz informacja przetworzona, stąd rekonstrukcja tych pojęć, określenie istotnych cech i sposobu ich odróżnienia w istotnej mierze dokonywane są w oparciu o orzecznictwo i doktrynę. Przyjmuje się w orzecznictwie, iż informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), czyli po poddaniu procesowi anonimizacji, nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10). Zasadniczo o informacji przetworzonej mowa jest w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie, czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji publicznej przetworzonej opisane zostało m.in. w wyroku NSA z 21 października 2016 r., I OSK 446/15, sumującego poglądy orzecznicze w tym zakresie, a zgodnie z którym informacja przetworzona to taka informacja, która: 1. w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; 2. jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; 3. jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; 4. może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; 5. nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona; 6. której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Odnośnie informacji przetworzonej rozróżnić można dwa przypadki. Pierwszy odnosi się do sytuacji, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005r., IV SAB/Wr 47/05). Natomiast drugi przypadek ma miejsce wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje co prawda informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, oba w CBOSA). Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 4552/21, z 1 października 2021 r., III OSK 4058/21, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Zatem jak wynika z powyższych rozważań ocena, czy informacja publiczna ma charakter przetworzonej, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie tej informacji. Nie można w tym zakresie poprzestać na mechanicznym odwołaniu się do tez z orzecznictwa czy doktryny i ogólnikowych stwierdzeń. Z punktu widzenia w/w kwalifikacji jest niewątpliwie bardzo istotne szczegółowe wyjaśnienie przez podmiot zobowiązany i wykazanie, że informacja stanowi informację przetworzoną. Niezbędne jest określenie przez organ jakie w jego ocenie cechy, w odniesieniu to konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zadecydowały o takiej kwalifikacji, gdyż stanowi to podstawę do dokonania oceny prawidłowości takiej kwalifikacji. Jest to istotne, skoro udostępnienie informacji uznanej za przetworzoną wiąże się z ograniczeniami (uzależnione jest od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego), gdy tymczasem zasadą, znajdującą oparcie w Konstytucji RP, jak i samej u.d.i.p., jest powszechny dostęp do informacji publicznej, podlegający ograniczeniom w sytuacjach wyjątkowych, określonych przepisami ustawy. Brak precyzyjnego i wiarygodnego wykazania bądź uprawdopodobnienia podstaw uznania informacji za informację przetworzoną mógłby prowadzić do ograniczenia dostępu do w/w informacji publicznej. Stwierdzić należy, iż powyższy obowiązek wykazania przesłanek uznania informacji za przetworzoną jest tym bardziej istotny i niezbędny, gdy za taką uznany ma być w istocie suma informacji prostych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący wystąpił o następujące informacje objęte punkami od 1 do 9 (treść przytoczona na wstępie uzasadnienia). Organ zaś uznał, że informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację przetworzoną, jako suma informacji prostych, których przygotowanie wymaga istotnego nakładu pracy, czyniącego ją właśnie informacją przetworzona. Przy czym organ jedynie podał, iż uznał tak z uwagi na konieczność dokonania stosownych wyciągów, np. cyt. "kopie protokołów kontroli przeprowadzonych przez PSSE w [...], z ostatnich 5 lat", zestawień oraz opracowania i sporządzenia kopi korespondencji, dokumentacji itd. etc. cyt. "Czy składali Państwo wniosek lub inne pismo/dokument do Wód Polskich o ustanowienie strefy ochrony pośredniej dla ujęcia wody "[...]" w [...] - kopie wniosku, pism, załączników, map, itp.?" Konieczność wykonania powyższych czynności wymaga zdaniem organu zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych Spółki, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Mając na uwadze przytoczone uprzednio rozważania Sąd uznał, iż przeprowadzona przez organ ocena jest pobieżna, a uzasadnienie wyrażonego przez organ stanowiska nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy ani w okolicznościach sprawy. Co do zasadniczej kwestii to jest charakteru informacji organ ograniczył się w istocie do lakonicznego stwierdzenia, że informacja ma charakter przetworzonej z uwagi na konieczność zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych Spółki, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności, jednak bez przeprowadzenia głębszej analizy i oceny oraz przybliżenia na jakich dokładnie przesłankach wniosek taki został wysnuty. Z pewnością organ nie dokonał należytej oceny w w/w zakresie, gdyż nie wynika to z akt sprawy ani też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy zwrócić uwagę, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej składa się z 9 punktów i co do wszystkich z nich organ uznał, iż stanowią informację przetworzoną, mimo, że poszczególne punkty wniosku dotyczą informacji o nieskomplikowanym charakterze. Pkt 2 wniosku w istocie dotyczy kwestii używanych przez podmiot środków chemicznych, co bez wątpieni nie stanowi informacji przetworzonej. Podobnie z pytaniami objętymi pkt 8 i 9 wniosku skarżącego. W istocie organ uznając, że ma do czynienia z informacją przetworzona odwołał się przede wszystkim do treści pkt 1 i 4 wniosku, choć i tu nie uprawdopodobnił w żaden sposób co wpłynęło na taką kwalifikację, czemu przygotowanie takiej informacji może wiązać się z dużym nakładem pracy. Nie wskazano w tym zakresie nawet jaka była ilość kontroli, ile jest protokołów kontroli itp., jakie konkretnie czynności związane będą z przygotowaniem takiej informacji, ile osób będzie w zaangażowane itp. Powyższe zdaniem Sądu czyni przyjętą przez organ kwalifikację nieuzasadnioną i na obecnym etapie co najmniej przedwczesną w odniesieniu do pkt 1,3,4,5,6,7 wniosku. Dodać należy, iż przywołane przez organ orzeczenie NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14 w istocie odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, niż w przedmiotowej sprawie, gdyż tam wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dużej ilości dokumentów (dotyczył pracowników Ministerstwa Finansów), a do tego udostępnienie informacji publicznej wiązało się z koniecznością dokonania anonimizacji poszczególnvch dokumentów. Organ w przedmiotowej sprawie nie wykazała, aby miał do czynienia z podobnymi okolicznościami. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił w w/w zakresie w sposób jednoznaczny i przekonujący, przede wszystkim znajdujący odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy kwestii czasochłonność i nakładu pracy przy realizacji opisanej części przedmiotowego wniosku, która uniemożliwiałaby wykonywanie przez podmiot jego zasadniczych zadań. Do kwalifikacji informacji publicznej nie jest wystarczające ,,wskazanie" przez organy okoliczności, które uzasadniałyby uznanie informacji za przetworzona, a ‘’wykazanie" tych okoliczności (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., III OSK 4964/21). Sąd zwraca przy tym uwagę, iż ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazał także na możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie dłuższym niż 14 dni, o których mowa w ust. 1 art. 13, a mianowicie w terminie do 2 miesięcy, ze zobowiązaniem poinformowania o tym wnioskodawcy i podania przyczyn opóźnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., III 4058/21OSK,wyrok NSA dnia z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18, CBOSA). Niewątpliwe odmiennym zagadnieniem jest udostępnienie określonej postaci dokumentu jaka objęta jest wnioskiem, gdyż na gruncie u.d.i.p. wyróżnia się dokumenty urzędowe, prywatne i wewnętrzne. Przy czym jednocześnie ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. określił definicję samego ,,dokumentu urzędowego". Zgodnie z którą jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W przypadku dokumentu prywatnego należy wyraźnie oddzielić treść informacji od jej nośnika. Dokument prywatny może bowiem zawierać w sobie zarówno dane mające charakter publiczny, jak i informacje pozbawione tego waloru. Udostępnieniu będzie podlegała zatem jedynie treść informacji publicznej w nim zawartej, nie zaś sama postać takiego dokument (por. wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., III OSK 3201/21, z 22 listopada 2019 r., I OSK 1520/18, z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16, oraz z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2807/15). Z powyższych względów odnośnie zaskarżonej decyzji Sąd uznał zaskarżoną decyzję za nieprawidłową i przedwczesną. Dopiero w sytuacji, gdy organ należycie umotywuje i wykaże zasadność stanowiska w w/w zakresie, a argumentacja ta będzie możliwa do zweryfikowania i będzie uprawdopodobniona, czynić będzie aktualną potrzebę oceny przesłanek jej udostępnienia, wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Choć w tym zakresie Sąd zwraca uwagę, iż także wezwanie skierowane do wnioskodawcy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powinno być precyzyjne, zawierać argumentację w oparciu, o którą organ uznał informację za przetworzoną. Należy stwierdzić, iż wezwanie z [...] grudnia 2024 r. w pełni nie spełniało w/w cech, bo organ bardzo lakonicznie wyraził swoje stanowisko co do zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. Wobec opisanych rozważań Sąd uznał, iż skarżony organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących w przedmiotowej sprawie wpis sądowy od skargi i koszty dojazdu skarżącego do Sądu w łącznej kwocie 260 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji będzie obowiązany zastosować się zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, w tym przede wszystkim zobowiązany będzie do dokonania ponownej analizy i oceny charakteru informacji publicznej objętej poszczególnymi punktami wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r., ewentualnie uzupełni w tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy i podejmie działania mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. ----------------------- \