II SA/Go 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, 3 i 4 , art. 7 pkt 4, 5, 6, art. 8 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1-5 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876; dalej jako u.p.s.) Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893), a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296), art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przyznał M.B. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od [...] września 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. w wysokości 350,50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 9 września 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: OPS) wpłynął wniosek strony o przyznanie pomocy finansowej m.in. w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia wraz z załączonymi licznymi dokumentami potwierdzającymi sytuację finansową wnioskodawcy. Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż strona jest osobą rozwiedzioną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zajmowany lokal jest własnością gminy, a na jego wyposażeniu znajdują się niezbędne sprzęty gospodarstwa domowego. Z kserokopii oświadczeń strony, dołączonych do akt sprawy wynika, że nie podejmował prac dorywczych w miesiącu wrześniu 2021 r. oraz nie otrzymywał wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia. Organ podał także, że M.B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia [...] stycznia 2022 r. (zawiera ono zapis o możliwości podjęcia zatrudnienia według zaleceń lekarza medycyny pracy), na podstawie którego do lipca 2021 r. otrzymał zasiłek stały w wysokości 548,33 zł (ostatnia wypłata w związku z rezygnacją strony z przyznanego zasiłku). Wobec strony została również wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] przyznająca pomoc w formie posiłku od dnia [...] czerwca do dnia [...] grudnia 2021 r., ale była ona świadczona przez okres 7 dni, po czym dnia [...] czerwca 2021 r. strona złożyła pisemną rezygnację z powyższej formy pomocy. Organ I instancji podał, że skarżący we wrześniu 2021 r. nie osiągnął żadnego dochodu, nie przekraczając tym samym kryterium dochodowego ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej. Podniósł, że wnioskodawca ni wyraża zgody na dalsze objęcie pomocą w formie zasiłku stałego oraz dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji podniósł, iż na rzecz strony, przy uwzględnieniu zasiłku stałego z lipca 2021 r., wypłacono od początku roku kwotę 7480,61 zł w ramach świadczeń z pomocy społecznej, z wyszczególnieniem przyznanych w lipcu 2021 r. artykułów żywnościowych, w sierpniu 2021 r. zasiłku celowego na dofinansowanie do czynszu, zakupu żywności, leków, materaca, chemii gospodarczej witaminy C, magnezu w łącznej wysokości 315,00 zł oraz zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu na lata 2019-2023" w kwocie 100,00 zł oraz zasiłku okresowego w wysokości 268,12 zł. Dalej organ przedstawił treść art. 38 ust. 1 pkt 1, ust.2 pkt 1, ust.3 pkt 1, ust.4, 5, 6 u.p.s. i wskazał, że M.B. spełnia wymogi otrzymania zasiłku okresowego w wysokości 350.50 zł według następujących wyliczeń: 701 zł/kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej x 50% = 350.50 zł. Zaznaczył przy tym, że kwestia ustalania wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została przez ustawodawcę "względnemu uznaniu administracyjnemu", co oznacza, że organ orzeka wysokość zasiłku okresowego w granicach między najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym, a jej dochodem, jednak w kwocie nie wyższej niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Docelowo zasiłek nie może być niższy niż 50% tej różnicy, przy czym minimalna kwota świadczenia nie może być niższa od 20 zł. Wyliczona kwota różnicy między kryterium dochodowym a dochodem osoby nie musi być kwotą zasiłku - ponieważ ustala się go w przedziale od kwoty minimalnej do wysokości różnicy między ustawowym kryterium dochodowym a rzeczywistym dochodem osoby. Organ podkreślił, że wysokość zasiłku okresowego dla strony została ustalona w granicach określonych przez u.p.s., wskazał także, iż na mocy art. 38 ust 6 tej ustawy Rada Gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w art. 2 i 3. Rada Miejska nie podjęła takiej uchwały. W związku z tym, że Rada Miejska nie podjęła uchwały podwyższającej minimalne kwoty zasiłku okresowego, tutejszy organ dysponuje tylko i wyłącznie środkami pozyskanymi z budżetu państwa. Niezależnie jednak od faktu braku uchwały regulującej podwyższenie kwot zasiłku okresowego, organ ustalił, że w analizowanym przypadku nie występują przesłanki, aby zaistniała konieczność przyznania zasiłku okresowego w wyższej kwocie, niż kwota określona w sentencji decyzji. Zdaniem organu sytuacja majątkowa strony nie odbiega od stanu finansowego innych korzystających z pomocy OPS, jednocześnie strona ma zapewniane wsparcie w formie różnych świadczeń. Organ wymienił, że stronie na podstawie decyzji z dnia [...] września 2021 r. przyznano m.in. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków w miesiącu wrześniu 2021 r. w wysokości 155.29 zł oraz pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z programu "Posiłek w szkole i w domu na lata 2019-2023" na okres od [...] września 2021 r. do [...] września 2021 r. w wysokości 150.00 zł. Zwrócił także uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokajanie wszystkich zgłaszanych przez nich potrzeb. Rozpatrując wniosek i ustalając wysokość świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Rolą ośrodków pomocy społecznej nie jest stałe utrzymywanie osób zainteresowanych i zaspakajanie ich wszystkich potrzeb. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przede wszystkim same muszą podejmować działania pozwalające na usamodzielnienie się, także finansowe. Przyznawane ze środków pomocy społecznej świadczenia, nawet te o charakterze okresowym, nie mogą być traktowane jako należne zainteresowanym, stałe źródło dochodu, stanowiące substytut comiesięcznej pensji, emerytury, czy też renty. M.B. pismem z dnia [...] października 2021 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż pomimo zwiększenia budżetu OPS w jego ocenie świadczona pomoc jest poniżej granicy ubóstwa i nie zaspokaja podstawowych potrzeb człowieka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż skarżący otrzymał informację o zmianie w planie budżetu OPS w zakresie zasiłków celowych, których łączna kwota środków w 2021 r. wynosi 144.304,00 zł. W związku z powyższym nie ma możliwości zwiększenia kwot do wypłaty zasiłków okresowych, bowiem zwiększenie kwot na zasiłki celowe umożliwia organowi I instancji przyznawanie wyższych świadczeń z budżetu właśnie na te zasiłki. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. M.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. podnosząc, iż narusza ona prawo. Skarżący powołał zarzuty zbieżne z wywiedzionymi w odwołaniu, podał, że pomimo zwiększenia budżetu OPS o 44% przyznawane na jego rzecz w 2021 r. środki finansowe w ramach u.p.s. są mniejsze (o kwotę 1399,91 zł), aniżeli w 2020 r. Postępowanie organu narusza jego zdaniem art. 3 pkt 4 i art. 2 ust. 1 i 3 u.p.s., W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący ponownie podniósł, że organ I instancji dysponuje większym budżetem, którego nie wykorzystuje na rzecz osób potrzebujących, co narusza art. 3 pkt 4 u.p.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa ze skargi M.B. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2021 r., którą organ przyznał skarżącemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia na okres od [...] września 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Według art. 38 ust. 5 u.p.s. okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Przepisy art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s., określają limity wysokości tej postaci świadczenia pieniężnego dla osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Tak ustalona kwota zasiłku okresowego nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby – art. 38 ust. 3 u.p.s. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł, co wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego i jego czasokresu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu. Jest to względne uznanie, ponieważ jak już podano, zostały określone graniczne wysokości tego zasiłku jako najniższa kwota i najwyższa kwota (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1982/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ ma pewien zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Jakkolwiek działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w sposobie ukształtowania rozstrzygnięcia, to jednak nie może oznaczać zupełnej dowolności w rozstrzyganiu. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., I OSK 227/21, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., I OSK 432/21, CBOSA). Wskazać trzeba, że ustalona w sprawie wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego w kwocie 350,50 zł zł mieści się w granicach określonych w art. 38 u.p.s. Organ I instancji wskazał, że skarżący od początku 2021 r. otrzymał od OPS pomoc w wysokości 7.480,61 zł. Organ zwrócił uwagę, że posiadane środki finansowe powinny również zostać przeznaczone dla zaspokojenia innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Nadto skarżący powinien podejmować działania w celu poprawy swojej sytuacji. Zaznaczyć należy, że pomoc przyznawana na gruncie u.p.s. - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2016 r., I OSK 1055/16, z 13 czerwca 2017 r., I OSK 331/16, CBOSA). Nie można tracić z pola widzenia, że w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Okolicznością powszechnie znaną jest bowiem to, że środki przeznaczone na pomoc społeczną nie wystarczają na przyznanie świadczeń wszystkim osobom, które takiej pomocy potrzebują. Organy administracji działają zatem w warunkach, w których zasoby systemu pomocy społecznej nigdy nie są wystarczające do zapewnienia wszystkim potrzebującym godnych warunków życia. Stąd potrzeby bytowe osób ubiegających się o wsparcie podlegają pewnej gradacji, a wsparcie udzielane ze środków pomocy społecznej często nie będzie obejmowało takiego zakresu, jakiego oczekuje beneficjent. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2011 r., I OSK 1498/10, z 31 stycznia 2013 r.. I OSK 1142/12, z 20 grudnia 2016 r, I OSK 3205/15, z 16 grudnia 2016 r., I OSK 2198/16, z 6 marca 2019 r., I OSK 2475/18, z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 448/21, CBOSA). SKO wyjaśniło, że zwiększenie budżetu OPS umożliwiło podniesienie kwot przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych, zasiłki okresowe będą zaś wypłacane w dotychczasowej wysokości. Wskazać trzeba, że przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 698/16, wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1153/21, CBOSA). W analizowanej sprawie organy prawidłowo rozważyły zarówno bieżące potrzeby skarżącego, całokształt jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, a przede wszystkim zakres dotychczasowego wsparcia. Należy pamiętać, iż pomoc społeczna ma zmierzać do wsparcia, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie każdorazowo wszystkich zgłaszanych potrzeb w wysokości odpowiadającej wnioskodawcy. Sprzeciwiałoby się to bowiem celom opieki społecznej, a co za tym idzie, interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest z jednej strony zagwarantowanie zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 lutego 2022 r., II SA/Sz 1051/21, CBOSA). Zdaniem Sądu organy przyznając skarżącemu świadczenie wykazały, iż nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i że przyznane świadczenie pomoże zaspokoić zgłaszane przez skarżącego potrzeby, biorąc także pod uwagę, iż nie jest to jedyna pomoc udzielana skarżącemu oraz że przyznane świadczenie odpowiada potrzebom skarżącego, jak i możliwościom organu, który jej udziela. W ocenie Sądu w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy ostatecznych wniosków nie można bowiem uznać za dowolne. Należy zatem stwierdzić, że kontrolowane decyzje nie naruszały ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd skargę jako niezasadną oddalił (art. 151 p.p.s.a.). ----------------------- # 2