I OSK 432/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 644/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 644/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę oraz przyznał r. pr. P. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w części oddalającej skargę (pkt 1 wyroku). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia, że zasiłek celowy został przyznany skarżącemu w zbyt niskiej wysokości, b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przyznany skarżącemu zasiłek celowy nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i uniemożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; c) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik decyzji, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę dowodów w sprawie, co skutkowało przyznaniem zasiłku celowego w zbyt niskiej wysokości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie r. pr. P. M. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za postępowanie kasacyjne, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte na skutek skierowanego do Burmistrza R. wniosku J. K. [...] stycznia 2020 r. o przyznanie m.in. zasiłku celowego na zakup posiłku. Burmistrz R. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i domu" w kwocie 100 zł miesięcznie, na okres od [...] stycznia do [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375). W ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna zarzuca naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolna ocenę dowodów w sprawie, co skutkowało przyznaniem zasiłku w zbyt niskiej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu jej autor wskazał, że z pisma organu pierwszej instancji z [...] marca 2020 r. wynika, że organ dysponował kwotą 8 000,00 złotych na realizację świadczeń, a o pomoc ubiegały się 64 rodziny, zaś średnia wysokość przyznanej pomocy wyniosła 117,34 złotych. Oznacza to – zdaniem skarżącego kasacyjnie - że przyznana kwota pomocy była niższa od średniej kwoty pomocy, która ponadto w rzeczywistości wynosiła 125 złotych. Pomoc dla skarżącego przyznana została więc w kwocie poniżej średnich kwot. Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że wprawdzie Sąd Wojewódzki zauważył tę okoliczność, jednakże nie zakwestionował zaskarżonej decyzji, choć brak było jakiegokolwiek uzasadnienia do przyznania zasiłku celowego skarżącemu w mniejszej wysokości niż innym beneficjentom tego zasiłku. Ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazały dlaczego skarżący ma otrzymać zasiłek w wysokości mniejszej niż pozostali uprawnieni. Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć trzeba, że wskazane w skardze kasacyjnej podstawy wyznaczają jej granice, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odnieść się wyłącznie do tak sformułowanego zarzutu i wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów mogło mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w ww. przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). Wskazać też trzeba, że rozstrzyganie spraw na zasadzie uznania administracyjnego polega na przyznaniu organowi administracji publicznej w przepisie prawa materialnego (w tym przypadku art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego, który realizuje się przez dokonanie wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 K.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji, ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych). Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu wyroku). W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji kierował się powyższymi kryteriami. W odniesieniu zaś do możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wyliczenie średniej wysokości wypłacanych przez organ świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu", nie ma znaczenia dla istoty sprawy i wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku. Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wziął bowiem pod uwagę i tę okoliczność, że skarżący otrzymuje pomoc w postaci różnych zasiłków na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb bytowych, co świadczy o tym, że jest w sposób ciągły objęty wsparciem. Ponadto Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że skoro ocenie poddano z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznano, że nie istnieje możliwość przyznania stronie spornego świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego. Poza tym skarga kasacyjna kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku wpływu na wynik sprawy błędnego wyliczenia średniej wysokości wypłacanych świadczeń pieniężnych, w istocie nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy ma przyznanie, na podstawie decyzji uznaniowej, skarżącemu zasiłku celowego w kwocie niższej niż innym beneficjentom pomocy społecznej. Skarga kasacyjna pomija przy tym zupełnie, że w styczniu 2020 r. (miesiąc złożenia wniosku) o ww. pomoc, na realizację której MOPS dysponował kwotą 8 000 zł, ubiegało się 64 rodziny, co nie oznacza, że o pomoc ubiegało się 64 osoby. Oznacza to, że w liczbie tej należy uwzględnić nie tylko osoby samotnie gospodarujące, jak skarżący, ale także rodziny. Choćby ta niekwestionowana okoliczność potwierdza, że nie został wykazany związek między średnią wysokością wypłacanych świadczeń pieniężnych a przyznaną skarżącemu kwotą zasiłku celowego. Skarga kasacyjna nie wykazuje więc, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Tym samym nie można uznać, że został dopełniony, wynikającym z art. 176 P.p.s.a., obowiązek strony wnoszącej skargę kasacyjną polegający na nie tylko wskazaniu podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnieniu, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być zatem uznany za zasadny. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i 2 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przyjęcia, że zasiłek został przyznany w zbyt niskiej kwocie uniemożliwiającej zaspokojenie niezbędnych potrzeb i życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, podkreślenia wymaga, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że kwota przyznanego skarżącemu zasiłku celowego mieści się w ramach uznania administracyjnego i jest zgodna z przepisami u.p.s. W rzeczywistości zarzut ten zmierza zatem do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy wskazać, że w sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni przepisów prawa materialnego, a ich niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie upatruje jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania (bądź niezastosowania) prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12,). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec tego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu radcy prawnego udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.